政策建议丨啃下农村清洁取暖这块“硬骨头”应当综合平衡环境与成本因素

啃下农村清洁取暖这块“硬骨头”应当综合平衡环境与成本因素

——赴山西省暗访部分地区的调研报告

2016年以来，我国北方地区坚持企业为主、政府推动、居民可承受的方针，优化热源结构，改造老旧热网，提高建筑节能水平，取消散煤取暖，形成了煤炭清洁供暖、多源互补、热电冷联供等新的模式。我们在山西的调研中也发现，“煤改气、煤改电”工程推进中也存在投入需求大、政策变化快、居民用不起等问题，影响工程使用。当下，城镇“煤改气、煤改电”工程接近尾声，推进农村取暖将成为工作重点、难点，问题更为复杂。啃下农村取暖这块“硬骨头”，既要统筹解决各种遗留问题，不能半途而废，又要在打赢蓝天保卫战背景下选用农民可承受的方案，只能因地制宜，分类施策，才能把清洁取暖工程建成群众满意的民心工程。

一、“成本”是清洁取暖工程效用的瓶颈制约

1、“煤改气、煤改电”后，居民和地方政府资金压力有所加大

居民取暖费用成倍增加。调研发现，山西省城镇每个采暖季原来的费用在1600—2000元，农民用煤2-3吨、费用约1000-1800元左右。“双改”后若达到以往的供暖水平，农户取暖费在补贴后仍要达到3000—6000元。2018年，山西农村居民人均可支配收入11750元，按农村户均3人测算，“煤改气、煤改电”补贴后，农民取暖费用占家庭可支配收入比例为5.7%-7.1%，远高于城镇用户2.6%的水平，直接导致一些居民“改不起、用不起”，舍不得用、甚至出现“改而不用”情形。

地方政府财政压力大。由于税收收入下降，补贴“双改”的压力较大。例如，山西除8个试点城市获有3年中央财政补贴外，其他3个市主要靠地方财政投入，均需20亿以上。根据地方相关规划，2019—2021年山西省“煤改气”“煤改电”将分别新增28.3万户和71.7万户。按每户每年补贴1000—2000元测算，2021年后山西省每年对“煤改气”“煤改电”运行补贴将高达20—40亿元；还有管网建设、安全维护等项支出，地方财政难以承受。

2．造成清洁取暖工程成本大增的原因

一是城镇老旧小区和农村房屋的保暖性能差。我们的调研发现，城镇老旧小区和农村房屋结构普遍简易、建筑能效较低、保温效果较差。例如，太原市太塑一厂小区和解放路22号楼均位于市中心，房屋外墙、门窗几乎没有保温措施，居民普遍反映室内温度低。又如，农村地区除少数新建农宅保温情况较好外，多数农宅墙体无保温、厚度偏薄，“跑气漏风”现象非常普遍，按城镇模式“双改”难免出现问题。

二是政策变化快，出现反复改造情形。调研了解到，山西省部分地区对热源选择缺乏计划，一些地方出现“改而不用、改而再改”的情况。例如，晋中市榆社县箕城镇东升西街北一巷片区共有农户约100户，2017年实施“煤改气”，2019年6月又实施集中供暖改造。又如太原市小店区农校宿舍共66户居民且紧挨集中供热管道，可以集中供暖，但却实施了成本较高的“煤改电”，引起一些居民群众的不满。

三是事前研究不够，一次性收费超出部分群众承受能力。“双改”推进过程中，部分农户无力承担初装费用或运行费用，加之禁煤区禁止烧煤、烧柴，难以保证居民群众温暖过冬。如临汾市洪洞县白石村推广“煤改气”，约有100户农户无力承担3000元开口费和2800元设备购置费，而该村属于禁煤村，这部分农户只能花一二百元购买小太阳之类的电暖器来供暖勉强过冬。

鉴此，在未来清洁取暖工程推进中，不能重复那些已出现的问题，少些“时间紧、任务重”“三年事情一年干”的口号，把民生民心工程做扎实，切实提高工程使用率和群众满意度。

二、分类施策，扎实推进清洁取暖工程实施

为实现清洁取暖工程的可持续运行，提出如下建议。

1．延长补贴时间，保证清洁取暖工程完工

近年来，清洁取暖工程推进速度之所以很快，主要是因为政策补贴。如果国家试点城市三年后的政策不明朗，地方补贴退坡乃至取消，极有可能出现大面积“返煤”，造成前期投资的浪费甚至成为“烂尾工程”。因此，建议适当延长补贴年限，优化补贴标准和方式。将建筑节能改造放在重要位置，这不仅可以有效拉动投资需求，还能收到打赢蓝天保卫战、节能减排和应对气候变化等多赢效果。有关研究表明，进行建筑节能改造可以节约30%以上的能源。要统筹考虑各级地方政府财力、居民承受能力，研究制定合理的清洁取暖费用分担机制，鼓励社会资金进入，推进市场化运行；开展清洁取暖补贴资金使用情况监管评估，提高资金使用绩效；对尚未启动取暖工程的农村，做好低收入群体、残疾人等弱势群体的政策兜底工作，防止农村“返煤”，保证预期目标的实现。

2．农村清洁取暖工程必须更多关注运行成本

如果农民市民化过程中清洁取暖工程投入由国家或地方政府补贴部分，运行成本只能由用户承担。面对农民尚未富裕、收入难以支撑环保要求时，运行费用成为清洁取暖工程能否收到预期效果的决定性因素。我们在对山西调研的同时，邀请中国建筑节能协会清洁供热产业委员会专家对不同供暖方式做了成本测算，并参考清华大学的研究，不同采暖方式的技术经济性对比见下表。

表1 不同采暖方式的经济性评价结果

总体上看，地热、气源热泵、型煤等方式的运行成本较低，工业余热、秸秆等生物质采暖情况比较复杂，需要单独测算。电采暖虽然灵活、用户可调节但成本偏高。各地在做成本测算时，还需要考虑运输、原料价格波动等要素，不能“一刀切”；应尊重用户愿意，做一些民意调查后再加以实施。

3．坚持经济合理，满足群众取暖需求

应推广先进适用的技术方案、成熟经验和商业模式，综合考虑热源、技术先进性、经济性等因素。积极利用低品位工业和电力余热、浅层地下热能、污水/河水源热泵、空气能取暖，大力发展可再生能源供热。据清华大学有关专家估算，对2+26城市50亿平方米供热需求，利用好工业余热，可比原来规划方案运行成本减少72%，减少大气污染物排放78%，减少天然气用量320亿立方米。

重视电取暖的科学性。空调、电热缆等电直供热效果是“先暖房后暖墙”，热得快冷得也快，可用于小单元（如一个房间）按需供热，也是南方地区清洁取暖的首选。煤制气供热并非好的选择，因为增加能源转化环节势必增加能耗和污染物排放。

农村应考虑热源保证、经济合理性、技术先进性等因素，探索环保型燃煤炉，生物质锅炉、分户式生物质成型燃料+专用环保炉具、太阳能+、水源/污水源热泵等多种方式。

应当鼓励企业或第三方开展清洁供暖智能化管理，以用户需求为导向，满足居民群众室内温度舒适化、个性化需求。

4．统筹协调，循序渐进加以推进

要对各地推进工程中的问题进行调查研究，寻求破解难题的思路和途径，分类施策、先供后拆、以供定改，多措并举。实施方案论证应有能源主管部门，电力、天然气等企业参与，以保证热源供应的可靠性、稳定性；实施方案的技术经济可行性，可委托第三方进行评估，既要杜绝“大干快上”，又要因地制宜，切实可行，力求精准科学高效，保证工程施工质量和可持续运行。

建议由当地主要分管领导牵头，统筹协调政府各部门，及时解决清洁取暖工程实施中出现的问题。畅通信息渠道，以便上情下达和下情上报；农村清洁供热工程推进要结合乡村振兴、农民进城上楼和规划拆迁等情形，科学实施。

“双改”工程是一项民心工程，必须实事求是，给用户一定的自主选择权，不能“好心办坏事”，以群众满意度为目标，让清洁取暖工程成为领导省心、企业热心、用户舒心的工程。