政策建议丨直面问题 持续推进清洁供暖工程

直面问题 持续推进清洁供暖工程

清洁供暖工程是一个涉及热源多元化、环境清洁化、用热高效化、温度舒适化、管理智能化的系统工程。近年来，我国北方地区坚持企业为主、政府推动、居民可承受方针，编制专项规划，优化热源构成，改造老旧热网，提高建筑节能低碳水平，取消散煤取暖，并取得积极进展，形成了清洁利用燃煤、多源互补、热电冷联供等模式，群众看到了更多的蓝天白云，满意度明显提高。

一、清洁供暖工程实施中的问题

推进北方地区冬季清洁取暖，是重大民生工程、民心工程，关系北方地区广大群众温暖过冬，关系雾霾天能不能减少，是能源生产和消费革命、农村生活方式革命的重要内容。然而，一些地方在推进清洁供暖过程中出现的问题必须引起高度重视。

1．部分地区清洁取暖方案不够科学合理。

不少地区热源选择不当，个别地区出现反复改造的情形，造成很大浪费。《打赢蓝天保卫战三年行动计划》要求，坚持宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热原则，部分地区片面理解为“双改”优先，没有综合考虑当地资源、群众消费能力等因素，导致清洁供暖工程改造效果不佳，甚至反复改造的情形，既浪费资金，也增加了居民不满。

改造措施脱离实际。一些地方的“双改”，没有考虑住宅条件和保暖情况，没有收到预期效果。我国部分城镇老旧小区房屋结构简易，建筑能效低、保温效果差；房屋外墙、门窗几乎没有保温措施。农村地区情况更甚，除少数新建住宅保暖情况稍好外，多数农宅墙体偏薄且无保温措施，“跑气漏风”，达到同样的供暖效果必然要浪费大量热能。

少数改造工程质量差、使用非标产品，不仅影响供暖效果，还存在安全隐患。供暖改造时间紧、任务重；为赶工期，工程质量和产品质量均得不到保证。部分地区集中采购电直热式采暖炉，因使用非标零件发生严重故障。一些地区在进行改造作业时，施工人员图省事只是锯断了旧管道而非全部拆除，在供暖试水时不少家庭地板因旧管道冒水被泡。

2．不计成本推进“煤改气”“煤改电”留下遗患。

取暖费用增加明显。我们调研发现，山西省城镇每个采暖季原来的费用一般在1600—2000元，农民用煤2-3吨、费用约1000-1800元。“双改”后，若达到以往的供暖水平，农村用户取暖费在补贴后仍要3000—6000元。因此，许多农户舍不得用气、甚至出现“改而不用”情形。临汾市洪洞县白石村推广“双改”后，存在“改不起、用不起”情形；部分农户无力承担初装费或运行费，个别孤寡老人没有任何取暖措施，谈不上温暖过冬。

财政补贴压力较大。由于地方实际税收下降，补贴“双改”的压力大。如山西除8个试点城市获有3年中央财政补贴外，其他3个市主要靠地方财政投入，均需20亿以上。按每户每年补贴1000—2000元测算，2021年后山西省的运行补贴每年将达20—40亿元，还有管网建设、安全维护等支出，财政入不敷出。

企业投资回款难，资金压力大。一些企业盲目铺摊子，造成大量资金沉没。由于地方大多采用事后补贴方式，要求企业垫资建设，部分地区项目竣工后不能及时支付工程款，或拖欠工程设备款，或不能完全兑现补贴等情形，给企业经营带来了较大压力。

3．个别地方存在乱作为、不作为现象。

在推进“双改”中，不少地方存在“一刀切”现象。尽管国家一再禁止“一刀切”，要求“一企一策”，但一些地方依然是急功近利，硬干蛮上；有的地方强行要求“双改”，有的市县盲目扩大农村禁煤区。一些地方强制“双改”导致农村散煤燃烧“反弹”。临汾市洪洞县南营村被划为禁煤村，要求使用天然气采暖；为防止“返煤”，村干部将农户家灶台用水泥封上，“一禁了之”，引起社会舆论广泛关注。

个别地方对供暖中出现的问题解决不及时。如太原市小店区农校宿舍禁煤后，原有燃煤锅炉改烧木材，供暖温度低，居民只能用电暖器、电热毯取暖；又如太原市某片区集中供暖温度不达标、部分暖气片冰凉，市政府召开了现场会后问题仍未得到解决；一些小区居民家中部分供热水管和暖气片根本不通暖气，问题在很长时间内没有得到解决。

产品质量和运维服务存在隐患。受清洁取暖“政策红利”影响，许多设备生产、工程建设等企业蜂拥而上，工程普遍低价中标，厂家降低产品质量或服务规格，存在较大的质量安全隐患。一些企业不认真探索创新方式，一哄而上，扰乱行业标准和秩序。恶性竞争不仅会为后期运营维护留下隐患，也不利于行业的健康持续发展。

4．清洁供暖工程实施中出现政策执行走样问题。

传导机制效率低下。自2017年实施北方地区清洁取暖试点城市以来，相关城市均成立了工作领导小组，负责清洁取暖工程的规划、建设、管理和运营的统一协调工作。然而，由于传导机制效率低，经常出现一个政策刚传达到基层、又下发新政策的情况，政策变化快成为实施难的重要原因，直接结果是基层群众没有得到清洁取暖的预期效益。

气源不足成为一些地方的“掣肘”，农村地区推广难度更大。例如，太原市小店区刘家堡乡东里解村在2017年实施“煤改气”后，有时存在供气压力不足的问题。多名农户反映用燃气灶做饭时，安全阀时常会因天然气压力不足而自动落下，部分农户将安全阀垫起后继续使用，存在安全隐患。受清洁供暖成本制约以及生活习惯影响，一些收入低的居民很难接受高价格的电取暖或气取暖费用；居民对政府补贴的可持续性也心存担忧。

未来北方地区清洁取暖工作新增量约一半在农村地区，燃气管网普遍较差，配电网能力不足；尤其在非重点区域，天然气与电力基础设施条件普遍不足，气源保障难度大，配套建设需要各级政府的大量投资，财政难以支撑。

二、直面问题，分类施策，持续推进清洁供暖工程

开弓没有回头箭。只有认真总结“煤改气”“煤改电”（以下简称“双改”）的经验，解决工作推进中的问题，分类施策，才能建好清洁供暖这项民生工程、民心工程。为促进清洁供热产业可持续发展，建议如下：

1．加强顶层设计，各地要制定推进计划。

虽然中央和地方出台了政策、规划，但代煤思路、热源占比、技术路线等问题并未形成共识。必须加强顶层设计，以构建“安全、高效、清洁、经济”的供热工程系统，并成为双代的工作目标。安全，要求供热工程减少或不出事故；高效，要求供热工程可以实现节能低碳或利用效率最大化；清洁，要求供热的环境不利影响最小化；经济，要以居民可承受的成本温暖过冬。热源选择上，应因地制宜，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，尽可能多能互补、梯级利用、品味对口，以技术可行、能耗较少、环境友好、经济合理的途径为用户提供所需热量。削减煤炭、特别是散煤使用，降低供暖的污染物排放，以便“蓝天常在”。

要明确，清洁供暖方向和目标不能变，绿色低碳发展不会变，无论城市还是农村。从实际出发，各地必须调查研究，研究工作推进中出现的问题，统筹谋划，寻求破解问题的思路和途径，分类施策，扎实推进清洁供暖工程实施，而不能“千篇一律”“一刀切”。2018年7月23日，财政部、生态环境部、住建部、国家能源局联合发布《关于扩大中央财政支持北方地区冬季清洁取暖城市试点的通知》，要求汲取天然气供应紧张、盲目夸大“煤改气”实施规模、影响部分群众冬季取暖的教训，“以气定改”、“先立后破”、多措并举推进冬季清洁取暖。各地要做好实施“工程图”，相关规划论证应当有能源主管部门和电力、天然气等相关企业参与，以保证热源供应的可靠性、稳定性；清洁供暖方案的技术经济性可行性，也应当委托第三方进行专业评估；既要杜绝“大干快上”，又要因地制宜，力求精准高效，以保证工程施工质量和可持续运行。

2．将建筑节能改造放在重要位置，提高热效率。

建筑节能改造，不仅可以有效拉动投资需求，还能收到节能减排、环境保护、应对气候变化等多赢效果。应加大建筑节能改造的政策和资金支持力度，完善激励机制，引导社会资本进入清洁取暖改造市场，城镇地区重点实施既有居住建筑、老旧供热管网等绿色改造，农村地区优先做好农宅外墙、门窗、屋顶保温改造。如进行建筑节能改造，不仅可以提高保暖效果、降低取暖成本，还能节约30%以上的能源。在城市集中供热得到基本保证后，应向气候过渡带和北方广大农村地区延伸。保证安全是政府和企业提供准公共物品的必然要求，供热管道破裂、居民取暖煤气中毒等问题也应避免。鼓励第三方依据用户、室内外温差等监测信息，实现室温自动调节，提高清洁供暖的智能化管理水平，提高热效率。以用户需求为导向，提供冬暖夏凉的室温，满足居民群众温度舒适化、个性化需求。

清洁供热工程，目的是为居民生产生活创造一个“温度适宜”的环境；由于清洁供暖工程的自然垄断性，建好了就应当得到最大化利用，一段内不必再建。供暖是气候寒冷和严寒地区居民的生存需求；南方夏季用空调、气候过渡带地区“夏要凉风冬要暖”，是改善型或小康需求，均应摆到议事日程。

3．完善补贴政策，形成长效机制。

三年来，清洁供暖工程之所以推进速度很快，主要是因为政策导向的作用；如果国家在试点城市三年后的政策不明朗，地方补贴退坡乃至取消，不仅一些地方烧煤“反弹”的可能性极大，还将造成工程前期投资浪费，农村地区尤其如此；如汾渭平原城市，没有资金保障清洁取暖会成为“烂尾工程”。

生态环境部发文禁止执法“一刀切”，国家能源局综合司发布《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》意见的函，均可以理解为对政策执行走样的纠偏。推动清洁供热或散煤替代工作势必要增加政府的财政支出，也会增加群众负担。既要蓝天白云、空气质量好，又要温暖过冬、家里灰尘少，增加支出是可以理解的，但应考虑群众承受能力，让群众的满意度和幸福感明显增强。

应分清职责，着手研究清洁取暖试点城市补贴期结束后的政策，加大支持力度，适当延长补贴年限，防止取消补贴后大面积“返煤”等问题。优化补贴方式和标准，做好城乡低收入群体、残疾人等弱势群体的政策兜底；研究制定合理的清洁取暖费用分担机制，着力推进市场化运行，财政资金主要发挥引导作用，鼓励社会资金进入，居民支付合理费用，保证居民以可承受的价格公平享受舒适的室内温度。

国家能源局应提出电价优惠的一般性原则，地方优惠政策及其实施时间不应低于国家规定的三年。鼓励电网公司根据大数据分析，提出不同地区、不同时段动态电力消费剩余（或利用率曲线），在谷值时段给予优惠电价，在利用率最小的1-2小时内可在原有优惠基础上再给一定优惠；对可再生能源、“变废为宝”的电力利用等，给予更长时间的优惠，不仅可以提高谷值时的电力利用效率，也能促进清洁供暖产业的可持续发展，可谓一举多得。

4．坚持科学供暖，采取正确办法推进“双代”工作。

推广先进适用技术、成熟经验和商业模式。积极利用低品位工业余热、浅层地热能、污水/河水源热泵、空气能，大力发展可再生能源供热。垃圾发电热利用，不仅可以“变废为宝”，也是变“邻避”为“临利”的有效举措。以现有电厂（包括燃煤电厂、垃圾发电厂）余热利用为主，辅以钢厂、化工厂等工业余热，可收节能减排之效。据清华大学的估算，对“2+26”城市50亿平方米供热需求，可比原来规划方案运行成本减少72%，减少大气污染物排放78%，减少天然气用量320亿立方米。

增强电供暖的科学化。空调、电热缆等电直供热的效果是“先暖房后暖墙”，升温降温均很快，可用于较小单元（如一个房间）的按需供热，也只适合于分布式供热，不应也不必要采用传统的大型集中供热方式，尤其是农村。南方地区进行大规模集中采暖系统建设存在投资过大、成本过高、可行性较低等弊端，电采暖是南方地区供暖的首选。电驱动热泵（空气源、水源、地源热泵等）能源转换效率较高，热效率经过发电和供热效率COP=3的两次转化，一次能源利用效率在1.2左右甚至更高，更适宜用于分散式供热。煤制气用于供热并非好的选择，因为增加能源转化环节势必增加能耗和污染物排放。

农村地区，热源供应-智能化管理-建筑节能低碳一体化，是清洁供暖的必然选择。应按照“先供后拆”“以供定改”原则，综合考虑热源、技术先进性、经济合理性等因素，选择技术经济可行的供暖方法；可以探索环保型燃煤炉供暖，鼓励生物质锅炉集中供暖、分户式生物质成型燃料+专用环保炉具、“太阳能+”、水源/污水源热泵等多种方式。

5．坚持高质量，要求清洁供热工程设施设备的经久耐用。

一些供暖工程设备使用年限仅十年，与“百年大计”要求相去甚远。因此，要梳理与清洁供暖工程有关的政策、规划、产品标准、工程施工等规定，并遵照习近平总书记关于清洁取暖是民生工程、民心工程的指示，调整相关政策、产品质量和使用年限等标准。

积极推进清洁供暖工程的高质量发展；清洁供暖工程既然是“百年大计”，就要经得起时间的检验；应将高质量工程作为“标杆”，完善供暖产品和设备标准，而将“豆腐渣、豆腐脑”工程施工单位列入“黑名单”；在相关工程显著地方上刻上施工单位名称，并及时排查和消除安全隐患，以满足热用户、尤其是弱势群体温暖过冬的需要。

加强监管，遏制恶性竞争。要完善最低价中标政策，增加约束条件：工程建设最低价应当由成本加一定利润构成；并禁止工程转包。分户热计量虽可提高热效率，但将国外按幢热计量改变为国内按户热计量，实施成本加大，出现“水土不服”情形，居民家庭买了热表却没有用上。应加以调整，按楼、按单元进行热计量；对冬季不需供暖的家庭，可在基础热价不低于一定比例下核减供暖费，以减少希望温暖过冬而又不愿付费的“蹭热”行为。应避免社会资金炒作供暖工程而不参与运行、甚至导致供暖质量下降和成本上升等情形。应加强施工质量和产品质量监管。由国家发展改革委、市场监督总局等部门牵头对清洁供暖工程中的相关产品标准、施工验收等修订完善，对施工质量、产品质量加强监督，以实现清洁供暖工程的可持续发展。

6．建立政府、企业、公众参与的社会治理结构。

十九届四中全会提出了建立现代治理体系、实现治理能力现代化的要求。清洁供暖工程是当前治理的重要内容；应当统筹谋划，避免“一刀切”，兼顾群众温暖过冬、大气污染防治和热源保障能力，按照城区、城乡结合部、农村地区，分阶段、分类型循序推进。

加强组织领导，完善协调机制，提高政策、信息传达效率。由主要分管领导牵头，统筹协调政府各部门，及时解决清洁供暖工程实施中出现的问题，通报问题解决的进展。从中央到地方，从国家政策到具体受益的每个用户，政策的内容和重点都应简洁且明确，信息传达渠道应当是双向的而不是单向的。

发挥第三方作用，鼓励第三方开展补贴资金使用情况进行客观、公正的评估，提高资金使用绩效；开展清洁取暖效果年度评估，总结经验和教训，进行相关培训，为群众创造一个舒适的生产生活环境。

提高公众参与度。应充分调动公众积极性和主观能动性，在热源选择、设备选型等环节给予用户一定的自主权；农村清洁供热工程的推进，要结合乡村振兴、农民“进城上楼”和规划拆迁户等情况，坚守群众温暖过冬底线，不盲目划定“禁煤区”，充分考虑群众承受能力，对散煤生产、流通和使用“严加监管”，避免重复改造和投资浪费。

清洁供暖“双改”，是民心工程，必须实事求是，循序渐进，不能“好心办坏事”，以群众满意度为目标，让清洁供暖工程成为领导省心、企业热心、用户舒心的工程。