产业报告2021丨发展趋势与政策建议：二、清洁供热产业发展的政策建议

第六篇 发展趋势与政策建议

二、清洁供热产业发展的政策建议

“十四五”期间是能源结构供给侧和消费侧改革的关键期，也是清洁供热产业健康有序发展的关键期。考虑到农村建筑节能工作基础尚比较薄弱，南方地区供暖正在进入快速发展阶段等实际情况，同时结合国家清洁取暖行动的推进以及“2030碳排放达峰，2060碳中和”的总体目标，提出如下发展建议。

1.对相关政府部门、科研机构的建议

（1）相关部门协调合作，进一步简政放权

各级政府、不同部门通力合作，进一步简政放权。在清洁供热实施方案的选择上，要赋予地方政府更大自主选择权。鼓励县、区、镇一级的政府自行聘请第三方团队，因地制宜选择本地区清洁供热方案，规模化实施方案要经过科学严谨的论证和前期试点示范。市级相关部门负责方案审核、效果评估和奖补资金拨付，省级相关部门综合统筹能源、资金、人才等多方面资源，中央政府部门出台定调政策和方向规划。

发展改革委、能源局、生态环境、住房和城乡建设、财政等相关部门的合作要进一步加强。特别是在地方政府感到左右为难的问题上，比如生物质颗粒燃料的使用、户用光伏上网、电供暖设备补贴等问题，各部委要经常通气，找到问题根源，协调企业、高校、地方政府等多个角色一起努力解决问题。

（2）全力用好财政政策，精细化奖补基层

补贴资金的动向是政策方向变化的最直接体现。补贴资金具有以下几点特性：一是体现各级财政对补贴地区人民的关爱，具有“公平性”；二是帮助低收入人群提升生活水平，具有“福利性”；三是引领产业和技术的发展潮流，具有“导向性”。

因此，用好补贴资金也要从三个层次开展工作：一是体现“公平性”：建议综合考虑热源清洁替代、农房建筑能效提升工作量以及技术进步、经济水平等工作基础，按照权重细化资金测算与分配，避免“同工不同酬”等现象出现，保障试点工程质量。二是体现“福利性”：建议补贴资金进一步向农村地区和城镇低收入人群倾斜，降低或者免收供暖费，保障该群体与多数人民享有同样的热舒适水平。三是体现“导向性”。一方面建议提高围护结构改造在补贴资金中的份额，同时严格恪守“只补初装费不补运行费”的原则，将运行补贴转化为热需求的下降，鼓励推广节能高效性技术产品应用；另一方面财政政策应引导产业发展，清洁供热企业应当享受更优惠的纳税政策。

（3）努力用好金融工具，推动碳交易市场覆盖清洁供热行业

多数地方政府在推进清洁供热改造时，财政紧张是掣肘因素之一。建议国内金融行业创新绿色金融产品和服务，构建多层次绿色金融市场体系，对清洁供热领域的项目投融资、项目运营、风险管理等提供金融服务。围绕碳达峰、碳中和目标等重大战略部署，进一步推动地方金融改革创新试点。清洁供热改造以来，减排成果突出。低碳热源丰富的地区一般与经济欠发展地区高度重合。建议国家引导清洁供热行业进入碳交易市场，鼓励提高绿电、清洁能源在热源中的比例，经济欠发展地区可以通过碳交易市场获得一定资金支持，从而更好地推动清洁供热行业发展。

（4）推动建筑节能改造，提升用户侧能效

城镇地区主要是老旧小区改造，国务院办公厅于2020年7月发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，对该项工作进行了具体部署。农村地区的建筑节能改造也应得到充分重视。在“十三五”工作的基础上，建议“十四五”期间在北方尤其是清洁供热试点城市全面推动农房建筑围护结构节能改造，明确农房建筑节能改造是清洁供热工程的基础性工作，实施清洁供热改造应首先或同步实施农房节能改造。在严寒地区和寒冷地区加快推动既有农房建筑节能改造工程，在经济条件较好的南方尤其是长江流域农村地区有序推进农房建筑围护结构节能改造。结合农村危房改造工作稳步推进农房节能改造工作，实施农村危房改造应同步开展节能改造。

农房建筑节能改造应坚持经济、适宜、本地化的原则，科学制定和评估节能潜力，推广经济适用的节能方案，坚持“大用大保，小用小保，不用不保”的建筑围护结构保温理念，避免不顾建筑实际使用特性，“一刀切”地对整个建筑进行保温的做法。另外，严格市场资质评估，严禁质量不过关、安全有隐患的产品进入农村。同时制定定向补贴政策、建设指南，积极组织科普宣传，提升试点示范作用，争取农民的理解支持，提高农民参与度，有序推进相关工作的进行。

（5）引导新建民居潮流，强化绿色节能宜居

城镇地区的新型建筑建设（超低能耗建筑、近零能耗建筑、零能耗建筑、产能建筑、装配式建筑等）正在有序展开，为降低供热能耗起到了越来越重要的作用。随着农村居民生活水平的提高，农村地区的新型农宅如雨后春笋显现。建议在经济基础较好、农民接受程度高的地区推广轻型钢结构、现代木结构、现代夯土结构等新型房屋。加快装配式钢结构农房试点建设和推广。加强装配式建筑建设标准、完善工程验收标准以及加强市场监管力度，并采用政府引导，农民自愿，企业参与的可持续发展的市场化运行机制。

鼓励农村新建、改建和扩建的居住建筑按《农村居住建筑节能设计标准》（GB/T 50824-2013）进行设计和建造。鼓励政府投资的农村公共建筑、各类示范村镇农房建设项目率先执行节能标准、导则。引导经济发达地区及重点发展区域农村建设节能农房，农村公共建筑、集中安置、异地搬迁等新建农房执行建筑节能标准。探索建立农村住宅进行统一规划、统一设计，并执行建筑节能标准的农村新建建筑节能工作模式。

（6）认真总结跟踪回访，防止散煤复燃和秸秆散烧

“十三五”期间清洁供热改造取得了来之不易的成果，要认真总结正反两面的经验教训，在“十四五”期间严防散煤复燃和秸秆散烧。一是严格监管散煤销售渠道，尽可能少地减少散煤进入市场流通。二是采取卫星检测、视频监控、无人机飞检、人工巡查、抽查暗访、开通举报电话等方式，健全常态化散煤复燃和秸秆散烧监督管理体制。三是关心低收入群体的冬季取暖工作，可以制定差异化精准补贴标准，优化补贴方式，坚持把全体人民的温暖需求放在心上，千方百计解决低收入群体的清洁采暖问题。已经进行了清洁采暖改造的地区，要保障群众用得起、用得好。尚未开展清洁采暖改造的地区，要广泛吸收周边县镇的清洁采暖改造的经验教训，积极聘请有资质的第三方开展清洁供热改造规划。

（7）区别对待城市农村，分类优化能源结构

大量成熟的热网是北方城市清洁供热改造的基础所在，热源的清洁化则是北方城市清洁供热改造的关键所在。建议充分利用已有的集中供热管网，进一步扩建跨区域热网。以热电联产余热和工业余热为基础，通过跨区域热网，形成城镇供热的基础负荷，为70%~80%的城镇建筑提供基础负荷。用小型天然气锅炉在末端调峰，补充严寒期的热量，并作为备用。

建议引导农村地区用能清洁化、低碳化进程。大力发展空气热能、太阳能、浅层地热能、生物质能等，因地制宜开发利用水能和风能，积极采用可再生能源解决农房供热、炊事、生活热水等多重用能需求。在经济发达及大气污染防治任务较重的地区，在农村优先大力推广可再生能源供热和供能体系现代化。把农村地区的可再生能源摆在一个突出的位置，从气候变化、能源革命的高度看待农村地区建筑用能的发展问题，彻底转变用清洁煤兜底的旧思想。加快推进种养循环一体化，建立农村有机废弃物收集、转化、利用网络体系，推进农林产品加工剩余物资源化利用，深入实施秸秆禁烧制度和综合利用，开展整县推进畜禽粪污资源化利用试点。积极引导农村建筑用能结构由简单对标城市用能结构向真正适合农村的高可再生能源比例调整。

（8）大力开发生物质和光伏资源，加快农村碳中和步伐

农村具备丰富的生物质和屋顶光伏资源，在实现自身碳中和的条件下，可以向城市输出大量的零碳能源，帮助城市降低碳排放总量。“十四五”期间，若生物质能源开发至总潜力的20%，农村屋顶光伏资源开发至10%左右，且对10%的农宅进行围护结构节能改造，农村生物质开发量折合标煤1.85亿吨标准煤，屋顶光伏发电量达到1865亿千瓦时，上述合计折算标煤量约为2.4亿吨标准煤，与此时农村生活能耗2.54亿吨标准煤基本平衡。按照碳排放指标计算，农村直接燃烧燃料产生碳排放约为2.41亿吨标准煤，输出生物质颗粒可替代化石能源碳排放为2亿吨标准煤，因此农村净碳排放为4057万吨标准煤，与目前4.9亿吨标准煤相比降低了92%。按照上述态势，预计2027~2028年农村地区可率先实现低碳排放，并在2040年前后实现近零排放。

借助遥感卫星和人工智能分析等手段，细化农村生物质、太阳能资源的空间分布信息，并通过资源密度和可及性等模型的建立，丰富农村地区可再生资源信息，推动农村地区可再生能源优化配置和利用。在可再生能源种类丰富的农村地区，推广建设微能源网，充分利用光伏、光热、生物质等多种形式的可再生能源，试点推进“源网荷储”一体化微能源网建设，探索农村能源自给或外送途径。对于经济条件良好的农村地区，试点直流建筑示范项目，探索建立适合农村电气化和零碳用能新模式。

建议“十四五”对生物质资源和屋顶光伏资源进行合理开发，并且从需求侧采用围护结构节能改造、清洁炉具等方式着力降低农村能耗。农村地区不仅可以率先实现碳中和，而且有能力向城镇输出零碳能源，在全国实现减碳大局中发挥重要作用。

（9）全面提高农村建筑节能能力建设

农村地区是清洁供热的难点和重点，农村建筑长期“无设计、无规划、无标准、无引导”的现状将得到扭转。一是建议各地紧密结合农村实际，分类指导，总结符合地域气候特点、资源禀赋、经济发展水平、保持传统文化特色的乡土节能技术，编制技术导则、设计图集及工法等，积极开展试点示范。二是紧扣“乡村振兴”战略，加强农村建筑工匠技能培训，提高其农房节能设计和建造能力。充分挖掘本地长期积累的节能技术资源和民间能工巧匠的作用，在农村创建技术服务机构、培训机构，甚至研究示范机构，形成人人参与、鼓励创新、提升质量的创新型技术发展和管理新模式。三是要加强对农民的知识普及，发放新型建筑建设指南和手册，重视能人在农村集体行动中的权威性和带头作用，积极开辟渠道让农村社区能人深度参与建筑节能和清洁供暖设备的运营维护工作。四是要加强对企业的监督管理，严格市场资质评估，在相关工程显著地方上刻上施工单位名称，将“豆腐渣”工程实施单位列入“黑名单”，严禁质量不过关、安全有隐患的产品进入农村。

（10）促进南方地区供暖产业健康发展

南方地区供暖市场潜力巨大，需要有关部门高度重视。一是要加强南方地区供暖顶层规划，结合电力供应、气候变化、建筑形式、居民需求等因素，构建“安全高效、清洁低碳、经济可持续”的供暖体系。二是通过税费减免政策，支持新能源发电用于南方地区供暖。三是鼓励电网公司根据大数据统计，及时调整谷电优惠时段和力度。四是提倡电供暖设备采用独立电表，以便精准适用优惠电价。五是加强监管，及时更新和完善各种电供暖设备标准，淘汰劣质产品，建立良好的市场环境。

2.对相关企业的建议

（1）抢抓清洁供热发展机遇

从全国市场来看，清洁供热产业仍然处于快速发展阶段，原因有以下三点：一是北方地区清洁供暖改造工作仍在继续，特别是广大农村地区尚有待较大改造存量；二是南方地区供暖市场正在蓬勃发展，以电采暖为代表的各类供暖设备正在进入更多的南方人民家庭中；三是无论南方还是北方，热水需求成为一个新出现的巨大市场。相关企业应自觉提高政治站位，关注政策动向，关心市场需求，抢抓清洁供热发展机遇。满足人民日益增长的美好生活需要就是政策制定的出发点，也是企业主动作为、拥抱市场的契合点。

（2）努力提高产品质量和服务水平

清洁供热行业，关系到广大人民群众的生活，是重大的民生工程、民心工程。各级政府在清洁供热改造上投入了大量的资金和人力。经过时间的检验，优良的产品终将得到人民的认可，在口口相传中得到市场的青睐，而劣质的产品终将被市场淘汰。随着监管体系进一步完善，企业要努力提高产品质量和服务水平，用质量求生存、求发展。一是严格遵守有关国家标准、行业标准，从源头杜绝生产伪劣产品；二是加强与高校、科研院所的合作，加大研发投入；三是积极采用物联网、大数据分析、人工智能算法等技术手段，助力智慧供热发展；四是认真调研，针对复杂的用户侧需求特性有针对性地研发的供热产品。

（3）积极承担社会责任

在做好自身业务的同时，企业也应积极承担社会责任。一是自觉遵守行业道德操守，努力做到“有所为有所不为”；二是行业内企业，特别是龙头企业，要在力所能及的范围内关心服务对象中的低收入群体，通过赠送供暖设备、优惠供暖费用的方式主动为政府排忧解难；三是配合政府建立完善的售后服务体系，不能推卸应该承担的责任；四是加强与政府、高校、产业协会等方面的沟通，积极建言献策，努力营造健康有序的产业氛围。

3.对用户的建议

从宏观层面来看，清洁供热改造是治理大气污染的需要，是建设美丽中国的需要，是推进能源革命的需要。从个人层面来看，清洁供热改造是减少身体危害、延长寿命的需要，是提高生活质量、满足对美好生活向往的需要。在清洁供热产业中，用户需要做到以下几点：一是配合基层干部工作，主动参与相关知识学习，了解清洁供热改造的优点；二是算好经济账，树立节能意识，认识到必要的房屋保温节能改造以及选择高效节能供热设备对降低实际运行费用的重要性；三是党员、干部、社区能人等有一定影响力的群体要主动配合政府的清洁供热改造工作，起到模范带头作用；四是强化主人翁意识，依法向有关部门反应问题，通过网络、电话、信访等途径积极建言献策，协助清洁供热改造工作及时纠偏。