产业报告2020丨政策篇：一、中央部门和地方的政策导向

第二篇 政策篇

清洁供热产业是覆盖热能源头生产、输送过程和消费末端的系统产业。随着北方地区清洁取暖工作的稳步推进，清洁供热产业也迎来快速发展时期。2016年12月，习近平总书记在中央财政领导小组第十四次会议上听取国家能源局关于推进北方地区冬季清洁取暖工作汇报时强调，“推进北方地区冬季清洁取暖，关系北方地区广大群众温暖过冬，关系雾霾天能不减少，是能源生产和消费革命、农村生活方式革命的重要内容。”2017年3月5日，李克强总理在政府工作报告会上指出要坚决打好蓝天保卫战，要求“全面实施散煤综合治理，推进北方地区冬季清洁取暖，完成以电代煤、以气代煤300万户以上，全部淘汰地级以上城市建成区燃煤小锅炉”。

为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，中央和地方纷纷出台相关政策，推进北方地区清洁取暖工作，带动了清洁供热产业格局的形成和发展。2017年5月，财政部、住房城乡建设部、环境保护部、国家能源局联合下发《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，这是落实习近平总书记关于“推进北方地区冬季清洁取暖”的重要讲话精神，中央部门首次出台的“清洁取暖”文件，由此清洁取暖工程成为中央部门工作推动的重点。

2019年是北方地区清洁取暖工程实施的攻坚之年，清洁取暖工程在取得一系列成就的同时，也暴露出一些现实问题。本章系统梳理了2016-2019年中央及重点地区清洁供热相关的政策和规划，并对国家和地区的政策进行对比分析，研究政策重点，分析政策走向，并探寻清洁供热工程未来可改善的方向。

本章政策清单中，中央部门政策部分按内容分为导向类、目的类、鼓励类、财政优惠类及规划类五类，不同类别之间稍微有些重合，并在主要内容中加以区分；地方政策部分按区域分为华北、西北以及长江经济带三大类（如表2-1所示）。

表2-1清洁供热相关政策类型数量统计表

一、中央部门和地方的政策导向

1. 中央政府各部门的相关政策

（1）导向政策：逐步调控煤电发展，调整能源结构，推进清洁取暖。

近年来，随着可再生能源开发利用的快速发展和全社会用电量增速放缓，煤电产能的相对过剩已经成为社会共识。2016年，管理部门对煤电去产能不断加码发力，效果已经开始显现。有专家预估，到2020年，我国煤电将存在至少4亿千瓦的过剩产能，如果加上配套的电网建设，相当于2.8万亿元投资闲置，产能过剩问题的严重性可见一斑。

2016年3月，国家发展改革委和国家能源局发布《关于促进我国煤电有序发展的通知》。2016年10月，国家能源局发布《关于进一步调控煤电规划建设的通知》，明确要求引导地方及发电企业有序推进煤电项目规划建设，促进煤电行业健康发展。严控各地煤电新增规模，加大淘汰落后产能力度；并明确优先淘汰30万千瓦以下运行满20年的纯凝机组和运行满25年的抽凝热电机组。

煤电去产能本质上是调整能源结构。加大电能替代可以从终端能源消费入手，从而推进清洁取暖工程的顺利实施。2017年5月，四部委发布《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，要求从“热源侧”和“用户侧”两方面实施清洁取暖改造。一是加快热源端清洁化改造，重点围绕解决散煤燃烧问题，要“宜气则气，宜电则电”推进燃煤供暖设施清洁化改造，推广热泵、燃气锅炉、电锅炉、分散式电（燃气）等取暖，因地制宜推广地热能、空气热能、太阳能、生物质能等可再生能源分布式、多能互补应用的新型取暖模式。二是推进用户端建筑能效提升，严格执行建筑节能标准，实施既有建筑节能改造，积极推动超低能耗建筑建设。2018年7月，中央财政扩大了北方地区冬季清洁取暖试点城市，将试点范围扩大到“2＋26”城市。

2018年9月-11月，生态环境部和国家发展改革委等部位联合省（市）下发《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》《汾渭平原2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》《长三角地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，要求加快调整能源结构，有效推进清洁取暖，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，要充分利用达到超低排放的热电联产、燃煤锅炉集中供热及工业余热和地热能等清洁供暖潜能。2019年9月，《京津冀及周边地区2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》发布，《汾渭平原2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》《长三角地区2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》随之发布，文件中继续强调清洁取暖政策导向，要求按照“以气定改、以供定需，先立后破、不立不破”的原则，坚持“先规划、先合同、后改造”，在保证温暖过冬的前提下，集中资源大力推进散煤治理。

（2）政策目标：围绕大气污染治理，实现生态环境改善的总体目标。

化石能源对经济发展起着重要的支撑作用，但也产生了负外部性问题。要改善大气环境质量和解决雾霾问题，就要选择适合中国国情的可替代能源，来调整和优化能源结构。2016年5月，国家发展改革委、国家能源局、财政部、生态环境部、住房和城乡建设部、工业和信息化部、交通运输部、中国民用航空局联合发布《关于推进电能替代的指导意见》，明确2016-2020年，实现能源终端消费环节电能替代散烧煤、燃油消费总量约1.3亿吨标准煤，带动电煤占煤炭消费比重提高约1.9%，带动电能占终端能源消费比重提高约1.5%，促进电能占终端能源消费比重达到约27%。2016年6月，国家能源局发布《关于推进东北地区电力协调发展的实施意见》，要求力争到2020年东北地区电力供需实现基本平衡，减少散烧煤、生物质燃料直接燃烧，提高能源供应清洁化水平，降低大气污染排放水平。

2017年4月，国家能源局发布《关于征求对<关于促进可再生能源供热的意见>的函》，明确北方城镇地区以集中供暖为主、分散式清洁取暖作为补充；农村地区因地制宜发展区域集中式或分散式清洁取暖。同年6月6日，《关于开展北方地区可再生能源清洁取暖实施方案编制有关工作的通知》发布，指出要在分析可再生能源取暖未来发展潜力基础上，结合本地区今后5年供暖需求，制定2017-2021年可再生能源清洁取暖的发展目标。包括省级区域的可再生能源取暖总量目标、各类技术类型的目标、占城镇区域供热面积比例、占农村地区供热面积比例等。2017年6月23日，十三部委发布《加快推进天然气利用的意见》，明确逐步将天然气培育成为我国现代清洁能源体系的主体能源之一。《意见》提出推进天然气利用，提高天然气在一次能源消费中的比重，是我国稳步推进能源消费革命，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系的必由之路；是有效治理大气污染、积极应对气候变化等生态环境问题的现实选择；是落实北方地区清洁取暖，推进农村生活方式革命的重要内容；并可带动相关设备制造行业发展，拓展新的经济增长点。

《2017年京津冀等地区的秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》《2018年京津冀等地区的秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》《2019年京津冀等地区的秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》明确了每年的PM2.5平均浓度和重污染天数的指标。京津冀及周边地区2017-2019年PM2.5平均浓度和重污染天数分别同比下降15%、3%、4%。为实现目标任务，2018年6月，国务院正式发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，要求大幅减少主要大气污染物排放总量，协同减少温室气体排放，进一步明显降低细颗粒物（PM2.5）浓度，明显减少重污染天数，明显改善大气环境质量，明显增强人民的蓝天幸福感，同时发布了《关于推进北方采暖地区城镇清洁供热的指导意见》《北方重点地区冬季清洁取暖“煤改气”气源保障总体方案》《关于做好北方地区“煤改电”供暖工作保障群众温暖过冬的通知》《关于加快浅层地热能开发利用促进北方采暖地区燃煤减量替代的通知》《关于开展“百个城镇”生物质热电联产县域清洁供热示范项目建设的通知》《关于推进太阳能热发电示范项目建设有关事项的通知》等政策，推进城镇与农村清洁取暖工作顺利开展，以实现大气污染防治的目标。

（3）鼓励政策：鼓励煤炭清洁高效利用及可再生能源替代。

从2016年开始，国家发布《煤炭安全绿色开发和清洁高效利用先进技术与装备推荐目录（第一批）》《关于建设太阳能热发电示范项目的通知》《国家重点节能低碳技术推广目录（2016年本，节能部分）》《国家重点节能低碳技术推广目录（2017年本，低碳部分）》等优秀技术推广目录，目的是鼓励煤炭安全绿色开发和清洁高效利用。2017年、2018年先后确定北方地区清洁取暖试点城市，并鼓励要因地制宜推广地热能、空气热能、太阳能、生物质能等可再生能源分布式、多能互补应用的新型取暖模式。

2019年2月，国家发展改革委、工业和信息化部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、人民银行、国家能源局联合印发《绿色产业指导目录（2019年版）》，要求各地方、各部门要以《目录》为基础，根据各自领域、区域发展重点，出台投资、价格、金融、税收等方面政策措施，着力壮大节能环保、清洁生产、清洁能源等绿色产业。

（4）政策优惠：支持清洁取暖城市试点，实行“煤改”补贴。

国家长期对可再生能源电价进行附加资金补助，支持太阳能发电、生物质能发电等。对进口天然气进行税收优惠政策、降低非居民用天然气基准门站价格等鼓励使用天然气。2016年8月，财政部、国家税务总局发布《关于供热企业增值税 房产税 城镇土地使用税优惠政策的通知》，明确自2016年1月1日至2018年供暖期结束，对供热企业向居民个人（以下统称居民）供热而取得的采暖费收入免征增值税，自2016年1月1日至2018年12月31日对向居民供热而收取采暖费的供热企业为居民供热所使用的厂房及土地免征房产税、城镇土地使用税，对供热企业其他厂房及土地应当按规定征收房产税、城镇土地使用税。2019年4月，发布《关于延续供热企业增值税 房产税 城镇土地使用税优惠政策的通知》，将税收优惠政策延续到2020年12月31日。

2017年5月，《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》发布，试点示范期为3年，中央财政奖补资金标准根据城市规模分档确定，直辖市每年安排10亿元，省会城市每年安排7亿元，地级城市每年安排5亿元。截至2019年底，国家共计下发补贴资金152亿元，清洁取暖试点城市涉及43个，除第三批新增的8个城市（河北省的定州、辛集，河南省的三门峡和济源，陕西省的铜川、渭南、宝鸡、杨凌示范区）外，还包括2017年确立的第一批试点城市12个（天津、石家庄、唐山、保定、廊坊、衡水、太原、济南、郑州、开封、鹤壁、新乡）和第二批冬季清洁取暖试点城市23个（邯郸、邢台、张家口、沧州、阳泉、长治、晋城、晋中、运城、临汾、吕梁、淄博、济宁、滨州、德州、聊城、菏泽、洛阳、安阳、焦作、濮阳、西安、咸阳）。

（5）规划：“十三五”规划坚持因地制宜，加快可再生能源的开发与推广。

“十三五”规划中有关清洁供热的政策有：《关于印发生物质能发展“十三五”规划的通知》《关于印发太阳能发展“十三五”规划的通知》《关于印发可再生能源发展“十三五”规划的通知》《关于印发“十三五”节能减排综合工作方案的通知》《电力发展“十三五”规划（2016-2020年）》《关于印发煤炭工业发展“十三五”规划的通知》《关于印发石油天然气发展“十三五”规划的通知》《关于印发能源发展“十三五”规划的通知》《关于印发能源技术创新“十三五”规划的通知》《关于印发地热能开发利用“十三五”规划的通知》《关于印发煤炭深加工产业示范“十三五”规划的通知》《关于印发建筑节能与绿色建筑发展“十三五”规划的通知》。各类可再生能源规划强调坚持因地制宜，有序发展。

2017年12月，国家发展改革委、国家能源局、财政部、生态环境部、住房和城乡建设部、国资委、质检总局、银监会、证监会、军委后勤保障部联合发布《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》，提出要因地制宜选择供暖热源，如可再生能源供暖（地热供暖、生物质能清洁供暖、太阳能供暖等）、天然气供暖、电供暖、工业余热供暖、清洁燃煤集中供暖。到2019年，北方地区清洁取暖率达到50%。针对“2+26”重点城市，《规划》也提出了更高的要求，2021年城市城区全部实现清洁取暖，县城和城乡结合部清洁取暖率达到80%以上，农村地区清洁取暖率60%以上。2020年全国能源工作会议公布：2019年，新增清洁取暖面积约15亿平方米，清洁取暖率达55%，累计替代散烧煤约1亿吨，“2+26”重点城市清洁取暖率达75%，超额完成中期目标。

2. 地方政策

（1）京津冀及周边地区率先实现清洁取暖。

北方地区冬季大气污染以京津冀及周边地区最为严重，“2+26”重点城市作为京津冀大气污染传输通道城市，所在省份经济实力相对较强，有必要、有能力率先实现清洁取暖。在“2+26”重点城市形成天然气与电供暖等替代散烧煤的清洁取暖基本格局，对于减轻京津冀及周边地区大气污染具有重要意义。

按照规划，2019年，“2+26”重点城市城区清洁取暖率要达到90%以上，县城和城乡结合部达到70%以上，农村地区达到40%以上。2021年，城市城区全部实现清洁取暖，35蒸吨以下燃煤锅炉全部拆除；县城和城乡结合部清洁取暖率达到80%以上，20蒸吨以下燃煤锅炉全部拆除；农村地区清洁取暖率60%以上。

北京率先推行“无煤化”行动。2016年3月，北京市人民政府发《北京市人民政府办公厅关于印发大气污染防治等专项责任清单的通知》，明确实施燃煤总量控制，制定清洁能源发展利用规划，加强电力、天然气等清洁能源保障，进行燃煤锅炉清洁能源改造、高污染燃料禁燃区建设，建立健全绿色能源配送体系。6天后印发《2016年北京市农村地区村庄“煤改清洁能源”和“减煤换煤”工作方案》，要求到2016年底，完成“十三五”时期平原地区村庄“煤改清洁能源”(以“煤改电”、“煤改气”为主)计划制定工作；完成400个村庄整体“煤改清洁能源”任务，确保不再使用燃煤；对未纳入2016年度“煤改清洁能源”计划的村庄，全部实施优质燃煤替代；对纳入2017年度计划的村庄，完成各项前期基础工作及外围保障工作；完成全市农村地区设施农业(包括花卉、育苗等)、畜禽舍的优质燃煤替代工作；严厉打击非法生产、运输、销售和使用劣质燃煤行为，基本实现农村地区无销售、使用、存放劣质燃煤的行为。另外北京2017年、2018年先后印发《2017年北京市农村地区村庄冬季清洁取暖工作方案》《2018年北京市农村地区村庄冬季清洁取暖工作方案》，重点完成农村地区“煤改清洁能源”任务，努力实现“无煤化”农村。2019年2月印发的《北京市污染防治攻坚战2019年行动计划》要求以电为主推进村庄煤改清洁能源工作。

天津加快推进、全面深化冬季清洁取暖。2017年4月，天津市人民政府印发《天津市2017年大气污染防治工作方案》，要求加快推进冬季清洁取暖，按照“宜电则电、宜气则气”的原则，实现部分地区居民生活散煤“无煤化”，在武清区“无煤区”建设基础上，全市其他区再完成10万户清洁能源替代工程。2017年7月，《天津市清洁供暖替代项目整体实施方案》公布了天津市 2017-2019年冬季清洁取暖的总体目标，要按照“热源侧”和“用户侧”双效提升，企业为主、政府推动、居民可承受的原则，坚持“宜气则气、宜电则电、多能互补”，优先利用多种可再生能源，全部淘汰35蒸吨以下2287台燃煤供热锅炉，全部完成除山区外的100万户、1亿平方米散煤取暖清洁能源替代，全部完成209万平方米城镇既有居住建筑节能改造，形成城镇取暖集中化、农村取暖多元化、全市取暖清洁化的格局。

河北、河南等冬季取暖大省有序推进清洁取暖进程。河北大力推广清洁能源，探索绿色供热新模式。2016年9月，河北省发展改革委印发《关于张家口百万千瓦风电基地三期规划2016年度开发项目清洁供暖方案有关事项的复函》，明确开发风电清洁能源。2016年12月，河北五部门联合印发《河北省地热能开发利用“十三五”规划》，明确提出到2020年末河北省实现地热供暖（制冷）面积累计达到1.3亿平方米。2017年6月，张家口发布《关于加快推进“电供暖”工作的通知》，指出鼓励先行先试，推广可再生能源电力供暖新技术、新产品、新理念，鼓励发展分布式可再生能源，推动应用创新。2018年2月，《河北省农村地区太阳能取暖试点实施方案》指出，试点鼓励进行“太阳能光伏+热源”取暖技术＋银行贷款、企业出资模式及“太阳能光热+辅助热源”取暖技术＋合同能源管理模式。2019年10月，《石家庄市2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》坚持以确保群众温暖过冬为底线，以保障能源供应为前提，统筹规划，以气定改，以电定改，因地制宜，合理确定改造技术路线；并要求在2019年10月底前，完成29.95万户农村清洁取暖改造，平原地区基本实现散煤“清零”。2016年8月，河南发改委等11部门联合印发《关于河南省电能替代工作实施方案(2016—2020年)》，要求推广蓄热式电锅炉、热泵、分散电采暖等电采暖技术，加快新一轮农村电网改造升级，结合村庄人居环境整治及新型农村社区建设，推广电采暖技术。2018年5月，河南四部门联合印发《关于开展地热能清洁供暖规模化利用试点工作的通知》，要求结合河南省地热资源禀赋和开发利用情况，用2-3年时间，以县为单元采取特许经营模式，通过整县推进的方式，选择将地热能清洁供暖利用较好的县（区）作为首批启动的试点区域，根据试点推进情况，统筹考虑，适度扩大试点区域。除此之外，洛阳、新乡、邯郸等入围清洁取暖试点城市，突出抓好“双替代”，实现“无煤化”。

（2）西北地区增加清洁能源供应，热源清洁化。

西北地区传统意义上包括了陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区5个省（自治区），面积广大，约占全国面积的30%。辽阔的土地面积成为新能源大展宏图的平台。西北地区正在不断优化各类能源资源，实现热、电、气三源协同，来满足西北地区城乡清洁供暖需求，并对外稳定输电，甚至能成为‘一带一路’建设的能源基地，进而为西北地区带来巨大经济效益。西北地区当地新能源资源十分丰富，这为优化能源结构、促进绿色发展、改善生态环境打下了坚实基础。新疆九大风区、甘肃河西走廊、宁夏贺兰山区等均为风能富集区，全区域风电可开发容量3.48亿千瓦。2018年6月，甘肃人民政府发布《甘肃省清洁能源产业发展专项行动计划》，明确推广清洁供暖工程，在酒泉、张掖、金昌、武威等具备条件的地区，利用新能源弃风弃光电量开展电锅炉集中供暖试点工作，精准实施好新能源供暖、居民和非居民电采暖电价扶持政策。2018年11月，青海人民政府印发《青海省建设国家清洁能源示范省工作方案（2018-2020年）》，要求依托西宁盆地、共和盆地丰富的地热资源在西宁市城北区、海南州共和县及贵德县、海北州海晏县建设若干地热能供暖示范项目，依托分布式光伏、分散式风电在海北州海晏县偏远乡镇研究实施小型多能互补项目清洁供暖。2017年8月，新疆维吾尔自治区能源局印发《自治区可再生能源清洁取暖方案(2017年-2021年)》，规划到2021年，全疆可再生能源取暖面积达到3800万平方米左右，可再生能源供热将节约117万吨标准煤。

2016年4月，陕西省人民政府印发《“治污降霾·保卫蓝天”2016年工作方案》，要求大力推进关中散煤整治，调整优化能源结构，提高煤炭清洁利用水平。2018年4月，陕西人民政府印发《铁腕治霾打赢蓝天保卫战2018年工作要点》，要求制定清洁取暖实施方案，优化热源点规划布局，对关中地区现有燃煤集中供热站实施清洁化改造，完成60%的改造任务。2019年10月23日，西安人民政府印发《西安市清洁取暖试点城市建设工作方案》，提出要继续热源清洁化，通过重点实施集中供热、分散供热（“煤改电”“煤改气”）等热源建设项目，实现新增清洁能源供暖面积21181万平方米的目标。

（3）长江经济带加强散煤治理，推进电能替代。

长江经济带横贯东中西，连接南北方，沿线人口占全国的42%，生产总值占全国的45%，民用建筑面积占全国的48%，长江经济带地区长期冬季室内温度较低，这些地区未被纳入采暖规划。随着社会经济的发展，此地区居民对集中取暖的需求越来越大。“十三五”规划的发布，对长江经济带地区的清洁供热逐步有了要求。

2017年2月，江西人民政府印发《江西省“十三五”能源发展规划》，要求推进终端用能清洁替代。加强散煤治理，推广清洁型煤替代，创新用能模式，推行“以电代煤”“以电代油”“以气代煤”“以气代油”。2017年3月，上海人民政府发布《上海市能源发展“十三五”规划》，提到要大力推广天然气利用，进一步加大天然气替代力度，完成浦东、金山、青浦等集中供热企业的清洁能源替代，因地制宜发展生物质能和地热能。2017年7月，中央三部委联合发布《长江经济带生态环境保护规划》，要求提高外输电比例和天然气供应，加快推进“煤改电”“煤改气”工作，到2017年长江三角洲地区基本完成燃煤锅炉、自备燃煤电站的天然气替代或实现超低排放，到2020年上海、江苏、浙江三省（市）实现煤炭消费总量负增长。加快推进具备条件的现有机组热电联产改造和供热挖潜，淘汰供热供气管网覆盖范围内的燃煤锅炉、自备燃煤电站，推进小热电机组科学整合。2017年8月，安徽九部门联合印发《关于推进安徽省电能替代的实施意见》，重点推动政府投资的办公楼、医院等公共建筑优先采用地源热泵技术实现采暖、制冷和生活热水等联供，具备技术应用条件、单体建筑面积2万平方米以上且有集中供暖制冷需求的须采用热泵系统。鼓励和引导社会投资的1万平方米以上的酒店、商场、写字楼等公共建筑和有集中供暖制冷需求的居民住宅等采用热泵系统，力争到2020年底新增浅层地热应用面积1000万平方米。2018年8月，浙江省环境保护厅发布《关于征求<浙江省打赢蓝天保卫战三年行动计划>意见的通知》，要求大力发展清洁能源，实施《浙江省创建国家清洁能源示范省实施方案》和《浙江省天然气发展三年行动计划（2018-2020年）》。按照“宜气则气”“宜电则电”原则，积极引导用能企业实施清洁能源替代，到2020年非化石能源占能源消费总量比重达到18%。着力提高天然气利用水平。2019年12月，国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，要求合理控制煤炭消费总量，实施煤炭减量替代，推进煤炭清洁高效利用，提高区域清洁能源在终端能源消费中的比例。