产业报告2020丨政策篇：三、政策评述

第二篇 政策篇

三、政策评述

1. 民生为本调整政策导向

（1）从“煤改气”到“因地制宜”。

我国对于清洁取暖的思考与近年来雾霾天气的加重有很大的联系。我国每年散煤用量占煤炭总用量10%，由于没有采取除尘、脱硫措施，污染物排放量大，造成空气污染严重。采暖期燃煤总量大、强度高、方式落后是导致冬季雾霾频发的重要因素。从2013年，我国大气污染治理的思路就逐步调整到用煤上面，少用煤成了重点突破口。2013年，北京市政府发布了《北京2013-2017年清洁空气行动计划》，并同时启动农村地区“减煤换煤清洁空气行动”。2016年3月，北京市发布《关于印发2016年北京市农村地区村庄“煤改清洁能源”和“减煤换煤”工作方案的通知》，明确提出到2016年底完成“十三五”时期平原地区村庄“煤改清洁能源”(以“煤改电”、“煤改气”为主)计划制定工作；完成400个村庄整体“煤改清洁能源”任务，确保不再使用燃煤；对未纳入2016年度“煤改清洁能源”计划的村庄，全部实施优质燃煤替代；对纳入2017年度计划的村庄完成各项前期基础工作及外围保障工作；完成全市农村地区设施农业(包括花卉、育苗等)、畜禽舍的优质燃煤替代工作；严厉打击非法生产、运输、销售和使用劣质燃煤行为，基本实现农村地区无销售、使用、存放劣质燃煤的行为。北京地区率先成为“减煤换煤”的行动先锋。2017年，《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》要求：全国计划完成300万户的散煤替代任务，最终完成逾550万户。2017年全国大范围出现用气紧张的情况，而“煤改气”的供需错配是主要原因之一。“煤改气”大干快上，以河北为例，原本河北省下达的计划是居民“煤改气”180万户，锅炉“煤改气”4500蒸吨。但实际居民“煤改气”完成260万户，锅炉改造11700蒸吨。“煤改气”策略的提速和走样让清洁取暖的进程出现了问题。2019年7月3日，国家发改委发布《征求<关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知>意见的函》。针对“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中出现的典型共性问题提出解决应对办法。指出要因地制宜拓展多种清洁供暖方式，继续坚持民生为重保障群众安全温暖过冬。在新的清洁供暖设施落实能源供应之前，决不允许拆除原有供暖设施。对仍需使用煤炭取暖的用户，切实做好洁净煤供应保障工作。清洁取暖政策对于“煤改气”终于适度调整了方向。

（2）从“污染物排放最少”到“运行成本最低”。

《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知（征求意见稿）》在取暖原则、清洁供暖技术路线选择、补贴和设备采购要求等方面出现了调整，在因地制宜选择路线的影响下，未来新增“煤改气”需求下降明显，新增“煤改电”需求小幅下降。高质量清洁采暖设备要求会导致采暖设备价格上涨，新增清洁供暖分布朝补贴力度高的区域偏移。随着对补贴力度预期的下降，已安装电采暖的用户使用设备意愿降低，相应电网投资部分回报率变差。“煤改气”需求的降低会缓解局部地区天然气供给不足的矛盾，天然气发电支撑能力增强，可缓解局部供需平衡和调峰压力。

2017年，从中央到地方清洁取暖要求“全面完成以电代煤、以气代煤任务”，到2018年变为“统筹兼顾温暖过冬与清洁取暖”，再到《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》中明确的“坚持以民生为重，保障群众取暖过冬”“以运行成本最低为原则，确定适合不同地区的清洁供暖技术路线”，政策导向正在不断调整以适应产业发展情况。

（3）从农村“煤改电、改气”面临“双高”到“生物质天然气产业化发展”。

农村地区是清洁取暖推进工作的一个重点和难点。随着“削减燃煤、清洁供暖”工作全面铺开和深入开展，农村地区面临“煤改电、改气”投资、运营成本“双高”问题，以及气源短缺，燃气管网、电网线路扩容难题，“煤改电、改气”面临发展困境。2017年8月，国家能源局正式下发《关于开展“百个城镇”生物质热电联产县域清洁供热示范项目建设的通知》，明确要探索生物质热电联产在县域清洁供热中的定位和作用、技术经济性和绿色低碳环保性，特别是在用户侧直接替代燃煤的能力和效果，为治理县域散煤、特别是农村散煤开辟新路子。

2018年11月，国家能源局发布《关于做好2018-2019年采暖季清洁供暖工作的通知》提出，积极扩大可再生能源供暖规模，根据各地生物质资源条件，支持发展生物质热电联产或生物质锅炉供暖以及分散式生物质成型燃料供暖。2019年12月，国家能源局下发《关于请报送生物质锅炉清洁供热有关情况的通知》，此次对生物质锅炉的摸底，是生物质在未来将成为供热主力的信号。2019年12月6日，国家能源局等十部委又联合下发了《关于促进生物天然气产业化发展的指导意见》，明确生物天然气可以加快替代农村散烧煤增加农村气源供应，并且提出生物天然气必须走工业化商业化可持续发展道路，并在未来将支持能源企业以及其他有实力的企业，开发建设生物天然气项目。

“煤改生”的政策导向在我国县城、城镇区域，可以实现废弃的农林业生物质“变废为宝、就地利用”，在促进分布式清洁供热生产和消费的同时，为我国县域“削减燃煤、清洁供暖”提供了切实可行的发展路径，其发展空间巨大。

2. 现有政策的局限性

近年来，中央和地方一系列政策出台，清洁供热产业进入快速发展时期，同样，清洁供热反过来也推动着北方地区清洁取暖工作的顺利开展。清洁供热工程在推进过程中也暴露出一些问题。例如：清洁供热推进初期“煤改气”大面积铺开导致气源供应不足，阻碍了北方清洁取暖推进工作的进程；不合理“煤改电”在农村的应用导致农民冬季清洁取暖的经济负担加重；生物质供热、工业余热等清洁热源的被忽略导致拥有这几种丰富热源的地区无法因地制宜清洁取暖。2019年7月，国家能源局综合司发函，面向社会征求关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的解决方案，提到要因地制宜的推广多种清洁能源供暖方式，保障清洁能源供暖均衡发展。与往年一味地推广天然气、电能相比，可操作性更强，可选择性更灵活。这主要是因为天然气供应不能保障所有的供暖用气，必须坚持“宜电则电，宜气则气，宜煤则煤”，结合各地资源条件、环保要求、资金能力、供暖习惯等，多种清洁能源并举。在农村地区重点推广发展生物质能制暖，能同时解决各种生物质燃料的散烧污染空气的问题。

此外，当下政策仍具有以下几点局限性：

一是政策差别化不足。清洁取暖工作复杂而繁重，范围大、内容多。省市与省市之间、城市与农村之间无论资源禀赋情况还是清洁取暖情况都不相同，造成污染的原因也不尽相同，所以实行清洁取暖，解决大气污染问题要考虑各地的实际情况进行施策。2018年7月，财政部、生态环境部、住房和城乡建设部、国家能源局联合发布《关于扩大中央财政支持北方地区冬季清洁取暖城市试点的通知》，要求汲取去冬今春天然气供应紧张、盲目夸大“煤改气”实施规模、影响部分群众冬季取暖的教训，充分考虑气源保障和工程建设进度等方面因素，“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜油则油、宜热则热”“以气定改”、“先立后破”、多措并举推进北方地区冬季清洁取暖。这里的“多措并举”就是意识到了政策差别化局限所做出的反应。但探索更多措施解决清洁取暖问题不能急于求成，要首先从政策上表明差别化的重要性才能解决“一刀切”、盲目改进的问题。

二是政策协调、联动性不足。自2017年开展北方地区清洁取暖试点城市以来，相应城市都成立了工作领导小组，负责清洁取暖工程的规划、建设、管理和运营的统一协调工作，但政策传递过程漫长，经常会有这个政策刚传达到新的政策又下达了的情况，导致政策落地困难或者政策落地后又匆匆改变，清洁取暖本应受益的用户端在不畅通的政策协调中成了“受害”端。

三是政策顶层设计尚待完善。推进清洁取暖工作涉及财政、住房建设、环保、能源、发改等多个部门，更涉及省、市、县甚至村等行政地域。在政策推进过程中，会出现各种新的问题，政策不能完美解决所有现实情况中出现的问题。因此，在顶层设计时，要统筹兼顾试点城市内部各部门的工作也要考虑城市的自身实际情况，因地制宜，制定计划，逐步完成，并且实事求是，稳步细致地推进。

四是出现政策执行走样的问题。清洁取暖政策具有差异性大的特点，在向基层延伸落地时，现实情况就更加复杂、更加多样。要强化基层政策的执行落实，既要杜绝上热下冷的落实“温差”又要因地制宜、逐层细化，力求精准有效。在清洁取暖政策实施过程中，由于地域、城乡甚至不同行业企业之间的差异，容易在政策理解、执行上出现问题。尽管国家强调禁止“一刀切”，要因地制宜、“一企一策”，还是出现了地方政府偷懒机械照搬的情形，不考虑所在地区的实际情况和现实需求，一味追求指标，将标准抛之脑后。此外，还有急功近利硬干蛮上，不依据计划稳步推进，妄图一步到位，导致弄巧成错。如某些地方在“煤改气”“煤改电”过程中，不考虑当地的经济情况和居民可承受能力，强制“煤改”，导致散煤复烧比例大大增加，也加重了居民的经济负担；某些企业在落实“煤改”的政策中，没有深刻理解政策措施，不认真探索创新方式，一哄而上，扰乱行业标准和秩序。还有政策补贴不到位、补贴区域不够广泛等问题。2019年是国家计划3年补贴的最后一年，一些地区如唐山、淄博延续了补贴政策，但清洁取暖工作如果只靠补贴维系必然不是有效出路。

大多数政策的有效期在2020年，最长的到2021年。后续政策会出现什么样的变化？财政补贴退坡以后对清洁供热工程以及清洁供热产业发展会带来什么样的影响？尤其是对企业而言，“运行成本”必须摆到重要的位置。政策的完善需要各方努力，需要不断收集实施信息，反馈问题，及时更正偏离的轨道，才能实现预期目的。

3. 对未来政策的建议

（1）政策制定。

一要充分调查研究，明确主要问题。清洁取暖工作就是要解决取暖问题的清洁化，因此对实施清洁取暖地区的基本情况要进行仔细调查研究，无论城市还是农村都要在热源侧明确清洁替代和排放问题，在用户侧明确建筑节能和补贴问题。不同城市要弄清本地区的实际问题，将重点和难点调查清楚，不能照搬其他城市的做法，将政策的差别化重视起来，政策要对症下药。

二要广泛收集意见，多渠道发现问题。清洁取暖工作不仅涉及整个产业链的发展而且关乎老百姓的日常生活，相关政策的制定不仅牵动政府决策、行业方向、企业发展，还影响每一个用户的生活方式。各地政府有各地政府的实际情况，不同企业有不同企业的问题，每个百姓有每个百姓的需求。因此，推进清洁取暖的实施，应该广泛征求意见，多渠道发现问题，才能最有效率地完成政策的精准制定以及后期实施。

三要加强顶层设计，各地要制定推进计划。虽然中央和地方出台了政策、规划，但代煤思路、热源占比、技术路线等问题并未形成共识。必须加强顶层设计，以构建“安全、高效、清洁、经济”的供热工程系统作为双代的工作目标。安全，要求供热工程减少或不出事故；高效，要求供热工程可以实现节能低碳或利用效率最大化；清洁，要求供热的环境不利影响最小化；经济，要以居民可承受的成本温暖过冬。热源选择上，应因地制宜，“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热”，尽可能多能互补、梯级利用、品味对口，以技术可行、能耗较少、环境友好、经济合理的标准为用户提供所需热量。削减煤炭、特别是散煤使用，降低污染物排放，以求蓝天常在。

要明确无论城市还是农村，清洁供暖方向和目标不能变，绿色低碳发展不会变。从实际出发，各地必须调查研究工作推进中出现的问题，统筹谋划，寻求破解问题的思路和途径，分类施策，扎实推进清洁供暖工程实施，不能“千篇一律”“一刀切”。各地要做好实施“工程图”，相关规划论证应当有能源主管部门和电力、天然气等相关企业参与，以保证热源供应的可靠性、稳定性。清洁供暖方案的技术经济性、可行性，也应当委托第三方进行专业评估。既要杜绝“大干快上”，又要因地制宜，力求精准高效，以保证工程施工质量和可持续运行。

四要完善补贴政策，形成长效机制。3年来，清洁供暖工程之所以推进速度很快，主要是因为政策导向的作用；如果国家在试点城市3年后的政策不明朗，地方补贴退坡乃至取消，不仅一些地方烧煤“反弹”的可能性极大，还将造成工程前期投资浪费，农村地区尤其如此。如汾渭平原城市，没有资金保障清洁取暖会成为“烂尾工程”。

生态环境部发文禁止执法“一刀切”，国家能源局综合司发布《<关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知>意见的函》，均可以理解为对政策执行走样的纠偏。推动清洁供热或散煤替代工作势必要增加政府的财政支出，也会增加群众负担。既要蓝天白云、空气质量好，又要温暖过冬、家里灰尘少，增加支出是可以理解的，但应考虑群众承受能力，让群众的满意度和幸福感明显增强。

应分清职责，着手研究清洁取暖试点城市补贴期结束后的政策，加大支持力度，适当延长补贴年限，防止取消补贴后大面积“返煤”等问题。优化补贴方式和标准，做好城乡低收入群体、残疾人等弱势群体的政策兜底；研究制定合理的清洁取暖费用分担机制，着力推进市场化运行，财政资金主要发挥引导作用，鼓励社会资金进入，保证居民以可承受的价格公平享受舒适的室内温度。

国家能源局应提出电价优惠的一般性原则，地方优惠政策及其实施时间不应低于国家规定的3年。鼓励电网公司根据大数据分析提出不同地区、不同时段动态电力消费剩余（或利用率曲线），在谷值时段给予优惠电价，在利用率最小的1~2小时内可在原有优惠基础上再给一定优惠。对可再生能源、“变废为宝”的电力利用等，给予更长时间的优惠，不仅可以提高谷值时的电力利用效率，也能促进清洁供暖产业的可持续发展，可谓一举多得。

五要关注农村清洁取暖工程运行成本，坚持经济合理。如果农民市民化过程中清洁取暖工程投入由国家或地方政府补贴部分，运行成本只能由用户承担。面对农民尚未富裕、收入难以支撑环保要求时，运行费用会成为清洁取暖工程能否收到预期效果的决定性因素。

农村清洁取暖工程的推进，应推广先进适用的技术方案、成熟经验和商业模式，综合考虑热源、技术先进性、经济性等因素。积极利用低品位工业和电力余热、浅层地下热能、污水/河水源热泵、空气能取暖，大力发展可再生能源供热。据清华大学有关专家估算，对2+26城市50亿平方米供热需求，利用好工业余热，可比原来规划方案运行成本减少72%，减少大气污染物排放78%，减少天然气用量320亿立方米。

重视电取暖的科学性。空调、电热缆等电直供热效果是“先暖房后暖墙”，热得快冷得也快，可用于小单元（如1个房间）按需供热，也是南方地区清洁取暖的首选。煤制气供热并非好的选择，因为增加能源转化环节势必增加能耗和污染物排放。

农村应考虑热源保证、经济合理性、技术先进性等因素，探索环保型燃煤炉，生物质锅炉、分户式生物质成型燃料+专用环保炉具、“太阳能+”、水源/污水源热泵等多种方式。

应当鼓励企业或第三方开展清洁供暖智能化管理，以用户需求为导向，满足居民群众室内温度舒适化、个性化需求。

（2）政策实施。

一要加强组织领导，完善协调机制，疏通信息传达渠道，提高信息传达效率。推进清洁取暖工作的城市，应精简工作领导小组，减少繁琐的信息传达步骤，从中央到地方，从国家政策到具体受益的每个用户，政策的内容和重点都应该简洁且明确，信息传达的渠道应该避免单向，打通反馈渠道，向双向化发展。

二要统筹兼顾，自下而上，科学推进。当前清洁取暖取得了一定的成绩，暴露的问题说明在推进清洁取暖工作的过程中有盲目施策的情况，所以政策制定注重顶层设计，统筹协调各项措施，形成合力。各地推进清洁取暖的基础不同，社会经济情况、城市建设、技术储备等情况也不同，所以应该将提出解决办法的权利更多地给予各个城市，要求他们根据自身实际情况报告问题并献策献计，在明确问题之后，要用科学的办法逐步推进，制定不同标准、设计不同技术指导方案，避免盲目脑热、一哄而上的情况出现。

科学选择清洁取暖技术路线。按照“先供后拆”“以供定改”原则，综合考虑热源、技术先进性、经济性等因素。相关规划应有能源主管部门与企业地共同参与，以保障供应。在城镇集中供暖区优先选择工业余热、热电联产、地热等方式；农村地区要因地制宜，尽量采用分布式取暖，并探索环保燃煤炉，鼓励生物质集中供暖、分户式生物质成型燃料+专用环保炉具、“太阳能+”、水源热泵等多种方式，在使用中重视安全问题，满足群众的适宜室温需求。

三要精准稳妥地推进清洁取暖工程。地方政府在推进清洁取暖过程中，要从实际出发，对疫情背景下清洁取暖工程中出现的新情况、新形势进行认真研究、精准判断，帮助企业解决招工难、工程延期等困难。利用远程办公、在线办事等方法，简化项目审批手续，保障企业尽快正常复工。兼顾群众温暖过冬、大气污染防治和热源保障等要素，按城区、城乡结合部、农村地区，分阶段、分类型循序推进。坚守群众温暖过冬底线，结合乡村振兴、农民“进城上楼”和规划拆迁等具体情况，不宜盲目划定“禁煤区”，避免重复改造和投资浪费。尽快付清企业工程拖欠款，保障清洁取暖工程的稳妥推进。

四要将建筑节能改造放在重要位置，提高热效率。建筑节能改造，不仅可以有效拉动投资需求，还能收到节能减排、环境保护、应对气候变化等多赢效果。应加大建筑节能改造的政策和资金支持力度，完善激励机制，引导社会资本进入清洁取暖改造市场，城镇地区重点实施既有居住建筑、老旧供热管网等绿色改造，农村地区优先做好农宅外墙、门窗、屋顶保温改造。如进行建筑节能改造，不仅可以提高保暖效果、降低取暖成本，还能节约30%以上的能源。在城市集中供热得到基本保证后，应向气候过渡带和北方广大农村地区延伸。保证安全是政府和企业提供准公共物品的必然要求，供热管道破裂、居民取暖煤气中毒等问题也应避免。鼓励第三方依据用户、室内外温差等监测信息，实现室温自动调节，提高清洁供暖的智能化管理水平，提高热效率。以用户需求为导向，提供冬暖夏凉的室温，满足居民群众温度舒适化、个性化需求。

清洁供热工程目的是为居民生产生活创造一个“温度适宜”的环境，清洁供暖工程的自然垄断性，建好了就应当得到最大化利用，一段时间内不必再建。供暖是气候寒冷和严寒地区居民的生存需求，南方夏季用空调、气候过渡带地区“夏要凉风冬要暖”，是改善型或小康需求，均应摆上议事日程。

五要建立政府、企业、公众参与的社会治理结构。十九届四中全会提出了建立现代治理体系、实现治理能力现代化的要求。清洁供暖工程是当前治理的重要内容；应当统筹谋划，避免“一刀切”，兼顾群众温暖过冬、大气污染防治和热源保障能力，按照城区、城乡结合部、农村地区，分阶段、分类型循序推进。

加强组织领导，完善协调机制，提高政策、信息传达效率。由主要分管领导牵头，统筹协调政府各部门，及时解决清洁供暖工程实施中出现的问题，通报问题解决的进展。从中央到地方，从国家政策到具体受益的每个用户，政策的内容和重点都应简洁且明确，为各层参与留下空间。提高公众参与度，应充分调动公众积极性和主观能动性，在热源选择、设备选型等环节给予用户一定的自主权。农村清洁供热工程的推进，要结合乡村振兴、农民“进城上楼”和规划拆迁户等情况，坚守群众温暖过冬底线，不盲目划定“禁煤区”，充分考虑群众承受能力，对散煤生产、流通和使用“严加监管”，避免重复改造和投资浪费。发挥第三方作用，鼓励第三方开展补贴资金使用情况进行客观、公正的评估，提高资金使用绩效；开展清洁取暖效果年度评估，总结经验和教训，进行相关培训，为群众创造一个舒适的生产生活环境。

清洁供热“双改”，是民心工程，必须实事求是，循序渐进，不能“好心办坏事”，以群众满意度为目标，让清洁供暖工程成为领导省心、企业热心、用户舒心的工程。