产业报告2019丨综合篇：四、清洁供热产业存在问题

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四、清洁供热产业存在问题

我国清洁供热产业发展面临一些共性问题，有着高能耗、高排放、高投入、低效率的“三高一低”特点，城镇单位建筑面积供暖能耗是同纬度国家的2~3倍。此外，在煤改过程中一些地方也出现不容忽视的问题。

缺少顶层设计。长期以来，一些地区供热缺乏对煤炭、天然气、电、可再生能源等供热能源的统筹谋划，热力供需难以平衡，供热布局不科学、区域优化困难。现役纯凝机组供热改造缺乏统筹优化，改造后的电网调峰能力下降，部分地区弃风、弃光现象严重。

一些地区将清洁供热等同于“一刀切”去煤化；一些地方强调了污染物减排，却忽视了供热的能源高效利用；导致煤改中的“单打一”情形，环保、节能、供热相互分离，远离确保群众温暖过冬出发点，引发污染治理目标和群众实际需要的矛盾。

建筑节能保暖水平低。一些地区特别是广大农村地区建筑，围护结构隔热工性能较差，导致热量损耗较大。基础设施建设落后，建设投资缺口大，新建小区供热、管网投资可由城市建设配套费解决，但老旧小区供热、管网建设和改造缺乏资金保障。部分供热区域热源调节受限，热电联产供热范围内小锅炉关停缓慢情况比较普遍。部分集中供热管网老化严重，影响供热系统安全与供热质量。清洁供热产业发展，涉及的管理部门职能分散，在推进煤改工作中存在协调联动不足、难以形成合力等问题。

技术支撑欠缺。清洁供热技术研发应用不够，相关技术标准和规范尚不完善。一些地方关闭了热效率在95%以上的热电联产电厂，或将供热中心建在远离热需求的地方，不仅背离了热电联产的本意，还会因增加管道设施建设提高成本。一些地方大力推进的煤改电，特别是采用空调等电能直接供热（热效率经过发电效率和空调效率的两次转化而不足40%），极大降低了能源利用整体效率。一些地方供暖设备选型不匹配，导致“大马拉小车”现象，极大地浪费能源；一些部门将建立在城市单元房基础之上的煤改气、改电推广到农村，对不能保暖的、没有人住、要拆掉的住房也分配煤改指标，甚至宣称完成了煤改任务，难以避免资金的浪费。集中供热按面积计费方式不科学，没有收到节能效果。

模式创新不足。受传统的计划经济供热模式影响，供热企业既要承担公共职能、又要服务居民。投资运行依靠财政补贴，服务方式单调，在经营模式、融资方式、服务范围和管理水平等方面有待提升。一些地方的煤改工程或因承担建设任务的企业没有能力，或因资金缺乏而成为“半拉子工程”；一些地方的“企业”缺乏监督，甚至与地方政府构成“利益共同体”；热电联产机组“以热定电”调控能力较弱，出现电力平衡和热力平衡相背离的情景；一些地方只关心蓝天保卫战，没有把人民群众关心的温暖过冬摆上应有位置，也没有重视当地能源资源禀赋。长期以来受观念、习惯等影响，相当数量用户依赖传统、落后的供热方式满足取暖需求，对清洁供热方式接受度较低。

政策执行走样。一些地方将习近平总书记提出的“宜电则电、宜气则气”及李克强总理补充的“宜煤则煤”要求，片面理解为“煤改气、改电”优先。尽管国家部委和地方出台了清洁供热规划，但在工作推进中，没有因地制宜，甚至出现违背科学的蛮干、大干快上的情形。一些地方采用变味的“最低价中标”政策，引发“大马拉小车”“小材大用”问题。一些供热工程安全系数较低，多地甚至发生了爆炸事故。热价、天然气价、电价等均执行地方政府统一定价，风电供热项目没有直接电量交易，不能发挥富余风电低价优势。天然气供应中间环节过多，成本偏高制约了推广应用。除京津冀等地区的支持力度较大外，大部分地区支持政策，特别是资金、价格、市场交易等具有实质性推动作用的政策仍然较少。

上述问题的存在，影响清洁供热产业的健康发展，需要在未来的工作不断加以完善。