产业报告2019丨政策篇：二、既有政策重点

第二篇 政策篇

二、既有政策重点

1．大力推进热源清洁化

国家几乎所有政策，均鼓励各地因地制宜，从实际出发选用电力、天然气、可再生能源和余热作为热源。

（1）加快推进清洁燃煤供热

环境保护要求热源清洁化，减少甚至消除燃煤供热，但是考虑到成本约束，诸多清洁热源难以成为基础热源。相比之下，清洁燃煤集中供暖是实现供热与成本平衡的有效方式。有鉴于此，我国供热政策要求，对暂不具备清洁能源替代条件的山区，积极推广洁净煤，加强煤质监管，严厉打击销售使用劣质煤行为；燃气壁挂炉能效不得低于2级水平。

未来较长时期内，在北方多数城市城区、县城和城乡结合部清洁燃煤应作为基础性热源使用。根据规划，到2021年，我国清洁燃煤集中供暖面积达到110亿平方米，占全部清洁供热面积的62.3%。这意味着在未来较长时期内，清洁燃煤集中供暖仍是我国供热清洁化的主要方向。

清洁燃煤集中供暖发展路线是：①以大型抽凝式热电联产机组作为大中型城市集中供热基础热源，充分利用存量机组的供热能力，扩大供热范围，鼓励进行乏汽供热改造。做好热电机组灵活性改造工作，提升电网调峰能力。②以背压式热电联产机组作为城镇集中供热基础热源，新建热电联产应优先考虑背压式热电联产机组。③以大型燃煤锅炉（房）作为集中供热的调峰热源，与热电联产机组联合运行。在大热网覆盖不到、供热面积有限的区域（如小县城、中心镇、工矿区等），也可作为基础热源。重点是提升燃煤锅炉的清洁化程度，逐步淘汰环保水平落后、能耗高的层燃型锅炉。

（2）因地制宜推进天然气和电供热

天然气和电供热是我国热源清洁化的重要方向。我国政策明确要求，逐步将天然气培育成为现代清洁能源体系的主体能源之一 ，新增天然气量优先用于城镇居民和大气污染严重地区的生活和冬季取暖散煤替代 ；相比之下，我国政策往往要求在燃气管网覆盖范围以外的地区使用电供热 。需要强调的是，在条件允许的地方尽量少用直热式采暖方式。

在发展天然气供热方面，我国针对区域布局提出，“2+26”城市要力争到2021年累计新增天然气供热面积18亿平方米，新增用气230亿立方米；新增清洁取暖“煤改气”需求集中在城镇地区，新增146亿立方米，占63%；农村地区新增85亿立方米，占37% ；有条件的城市城区和县城优先发展天然气供热，延伸覆盖城乡结合部，并向农村地区推广 。在技术选择上，政策要求因地制宜选择天然气分布式能源、燃气壁挂炉、燃气热电联产、燃气锅炉等方式供热，在部分地区将燃气锅炉作为集中供热区域调峰和应急保障热源 。政策还要求，专门启动了以推进北方地区冬季清洁取暖、快速提高城镇居民燃气供应水平和打通天然气利用“最后一公里”为主要内容的城镇燃气工程 。

在推进电热方面，政策要求不同区域使用不同电热技术：在电力充足地区，优先发展用户终端电供热方式，综合运用各类热泵、高效电锅炉等方式推进电供热，积极发展电供热与蓄热相结合供热模式 ；在采暖刚性需求的北方地区和有采暖需求的长江沿线地区，重点对燃气（热力）管网覆盖范围外的学校、商场、办公楼等热负荷不连续的公共建筑，大力推广碳晶、石墨烯发热器件、发热电缆、电热膜等分散电采暖替代燃煤采暖；在燃气（热力）管网无法达到的老旧城区、城乡结合部或生态要求较高区域的居民住宅，推广蓄热式电锅炉、热泵、分散电采暖。为了支持电热的发展，国家能源局还明确要求在配电网建设改造、电网接入、峰谷电价、直接交易、辅助服务市场等方面给电能替代予以支持；选择若干城市开展电能替代试点示范，鼓励先行先试，编制实施方案，在供热等领域实施以电代煤。

（3）大力发展可再生能源供热

可再生能源供热主要包括地热能供热、生物质能供热、太阳能热利用、风电供热等多种类型。积极促进可再生能源供热利用，符合我国推进供给侧结构性改革的战略要求，是实施民生工程、治理大气污染、落实能源生产和消费革命的重要内容，对我国实现能源转型和建设生态文明具有重要意义。

根据发展目标，到2020年，全国可再生能源取暖面积达到35亿平方米左右，比2015年增加约28亿平方米，可再生能源供热总计约1.5亿吨标准煤。在京津冀及周边地区，可再生能源供热面积达到10亿平方米；长三角地区可再生能源供热（制冷）面积达到5亿平方米。在城镇和农村地区实现较大规模的可再生能源替代民用散煤取暖 。为了促进可再生能源供热的发展，我国政府采取了以下措施：

——中央财政支持可再生能源供热试点。试点城市要因地制宜推广可再生能源分布式、多能互补应用的取暖模式，试点示范期为3年，中央财政奖补资金标准根据城市规模分档确定，直辖市每年安排10亿元，省会城市每年安排7亿元，地级城市每年安排5亿元 。

——开展示范项目建设。政策要求，以探索生物质热电联产在县域清洁供热中的定位和作用、技术经济性和绿色低碳环保特性，为治理县域散煤、特别是农村散煤开辟新路子；形成一批以生物质热电联产清洁供热为主的县城、乡镇及中小工业园区；为探索生物质发电全面转向热电联产道路、完善生物质热电联产政策措施提供依据。为此支持示范项目，政策规定对示范新建项目优先核准，保障示范项目享受各地清洁供热支持政策，建成后优先获得国家可再生能源发电补贴 。

——督促各地因地制宜推进再生能源供热。要求北方地区将可再生能源供热作为城乡能源规划的重要内容加以推进，建立可再生能源与传统能源协同的多源互补和梯级利用的综合能源利用体系 。要求各地因地制宜确定主推可再生能源供热方式，提出可再生能源清洁取暖的重大工程，列出各地启动的可再生能源清洁取暖工程，争取一部分工程在2017年度供热季前完工投入使用 。

——有选择地支持可再生能源供热技术。政策规定，在地热供热方面，积极推进水热型（中深层）地热供热，大力开发浅层地热能供热；在生物质能清洁供热方面，大力发展县域农林生物质热电联产，稳步发展城镇生活垃圾焚烧热电联产，加快发展生物质锅炉供热，积极推进生物沼气等其他生物质能清洁供热，严格生物质能清洁供热标准要求；在太阳能供热方面，由于太阳能热利用技术成熟，所以政策要求大力推广太阳能供热，在资源丰富地区实现太阳能热水、供热复合系统的应用 。

（4）有效利用工业余热资源

我国工业余热资源丰富，广泛存在于工业各行业生产过程中，余热资源约占其燃料消耗总量的17%～67%，其中可回收率达60%，余热利用率提升空间大，潜力巨大 。

截至目前，虽然包含鼓励工业余热供热的政策不少，但政策文件中涉及工业余热的只有只言片语，如2016年6月21日环保部等部委及北京市等六个省级人民政府联合发布的《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》、2017年6月6日国家能源局发布的《关于开展北方地区可再生能源清洁取暖实施方案编制有关工作的通知》及2017年6月23日国家发展改革委等十三个部委《加快推进天然气利用的意见》都只有一句话，分别是“加大工业低品位余热、地热能等利用”、“根据电力、燃气、余热条件，使用电热泵、燃气、余热等适宜的热泵设备”和“以‘2+26’城市为抓手，力争5年内有条件地区基本实现天然气、电力、余热、浅层地能等取暖替代散烧”。

对工业余热供热做出较为详细规定的政策，主要包括2015年10月29日国家发改委和住建部联合发布的《余热暖民工程实施方案》、2017年9月6日住建部等四部委联合发布的《关于推进北方采暖地区城镇清洁供热的指导意见》以及2017年12月5日国家发改委等十部委联合发布的《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》。其中：

——《余热暖民工程实施方案》作为专门针对余热供热的政策，就发展余热供热的目标和主要任务做出了明确规定，要求以开展余热资源和热负荷需求调查、制定余热暖民工程实施方案、建设余热集中回收利用体系和健全余热暖民工程运营机制体制为主要任务，力争到2020年，通过集中回收利用低品位余热资源，替代燃煤供热20亿平方米以上，减少供热用原煤5000万吨以上。实施余热暖民示范工程，选择150个示范市（县、区）。

——《关于推进北方采暖地区城镇清洁供热的指导意见》将有效利用工业余热资源作为北方地区供热清洁化的重点任务之一，要求各地充分利用工业余热资源供热。与《余热暖民工程实施方案》所提出的主要任务相比，该意见进一步强调工业余热热源必须协调配置清洁化备用热源和调峰热源，保障供热系统安全稳定、运行可靠。

——《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》专项论述了工业余热供热。除规定2021年工业余热供热面积利用规模外，还要求开展工业余热示范利用，大力发展热泵、蓄热及中低温余热利用技术，进一步提升余热利用效率和范围。该规划对工业余热供热的适用条件做出了规定：供热区域内，存在生产连续稳定并排放余热的工业企业，回收余热，满足一定区域内的取暖需求。余热供热企业应合理确定供热规模，不影响用户取暖安全和污染治理、错峰生产、重污染应对等环保措施。

2．供热管网设施建设改造

在供热管网设施建设改造方面，2017~2021年，北方地区新建供热管网8.4万公里。其中，新建供热一级网、二级网各4.2万公里。完成供热管网改造里程5万公里。其中，改造供热一级网1.6万公里、二级网3.4万公里。2017~2021年，北方地区新建智能化热力站2.2万座，改造1.4万座。

在天然气管网设施建设方面，政策要求限时完成天然气管网的互联互通，打通“南气北送”输气通道。在主干管道方面，2017~2021年新增干线管道8条，建成投产后向六省市增加供应能力约750亿立方米/年。在天然气支线方面，完善六省市输配气管网系统，加强省际联络线建设，提高管道网络化程度，加快建设通往城市周边、城乡结合部和农村地区的支线管道，打通天然气供应“最后一公里”，提升天然气管道覆盖率，到2021年“2+26”重点城市县级行政单位全部实现天然气管道覆盖。

在液化天然气接收及储存设施方面，通过现有扩容和新建两种途径，加快京津冀和山东沿海液化天然气接收站建设步伐，配套建设气化外输设施后，2021年底前增加气化外输能力约1.65亿立方米/天。

在储气调峰设施方面，2020年采暖季前，地方政府、城镇燃气企业和上游供气企业的储备能力达到量化指标要求。中石油、中石化、中海油等要加快推进地下储气库、沿海液化天然气应急调峰站等设施建设，相关地方各级人民政府要加快城市储气设施建设进度，城市燃气必须具备一定的储气能力。截至2021年，将扩容改造板南、苏桥等11座储气库，逐步建成中石化文23和中石油文23共2座储气库，到2021年六省市地下储气库日采气能力达到7000万立方米/天 。

在电热管网设施建设方面，政策要求国家电网公司与相关城市统筹“煤改电”工程的规划和实施，制定工作方案，相关地方省级、市级政府对配套电网工程给予补贴，承担配套输变电工程的征地拆迁前期工作和费用，统筹协调“煤改电”用地指标 。

在供热老旧管网设施改造方面，要求：①建立老旧管网运行状况检测评估机制，及时摸底排查，制定改造计划；②重点加快改造严重漏损或存在安全隐患的管网和热力站设施，降低供热输配损耗，解决影响供热安全、节能和节费方面的突出问题 ；③国家电网公司要加大与清洁供热相关的配电电网改造力度 ；④加快农村“煤改电”电网升级改造 。

3．不断提高用户能效水平

为了提高热用户端能效，我国政策提出了以下几方面的措施：

（1）大力推进供热计量收费。严格执行供热计量相关规定和标准，做好供热计量设施建设、使用、收费等工作，促进热用户端节能降耗。新建住宅在配套建设供热设施时，必须全部安装供热分户计量和温控装置，既有住宅要逐步实施供热分户计量改造。要配套制定计量计费标准。不断提高居民分户计量、节约能源的意识，建立健全用热监测体系，实现用户行为节能。

（2）推进建筑节能。一方面，新建建筑严格执行建筑节能标准，在有条件的地区推行超低能耗建筑和近零能耗建筑示范，争取2017~2021年，北方城镇新建建筑全面执行国家建筑节能强制性标准，京津冀及周边地区等重点区域新建居住建筑执行75%建筑节能强制性标准。另一方面，加快推进既有居住建筑节能改造，优先改造采取清洁供热方式的既有建筑，争取2017~2021年，实施既有建筑节能改造面积5亿平方米，其中，城镇既有居住建筑节能改造4亿平方米，公共建筑节能改造5000万平方米，农村农房节能改造5000万平方米；北方城镇地区既有节能居住建筑占比达到80% 。为了推进建筑节能，中央政府还决定以中央财政支持建筑节能试点，要求3年示范期结束后试点城市新建居住建筑执行节能标准水平较国家标准再提高30%，城市城区具备改造价值的既有建筑全部完成节能改造，城乡结合部及所辖县要完成80%以上 。

（3）力推高效末端散热设备。争取到2019年，新增用户全部使用高效末端散热设备，既有用户逐步开展高效末端散热设备改造。

（4）引导公众绿色生活特别是绿色居住。通过加强生态文明宣传教育，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，促进合理控制冬季取暖室内温度。