产业报告2019丨政策篇：四、我国清洁供热产业的政策完善之我国现有供热政策局限性

第二篇 政策篇

四、我国清洁供热产业的政策完善

1．我国现有供热政策局限性

国家和地方一系列政策的出台，对清洁供热行业的规范发展起到了重要作用。从实施情况来看，现有政策仍然存在一些问题，影响政策的实施效果和行业的可持续发展。

一是政策的一刀切问题普遍存在，差别化政策设计不足。供热行业政策一刀切问题较为严重。近年来，特别是2018年以来，国家开始改进这一问题。例如，2018年7月，国家能源局表示，清洁取暖工作必须突出一个“宜”字，宜气则气，宜电则电，宜煤则煤，宜可再生则可再生，宜余热则余热，宜集中供热则管网提效，宜建筑节能则保温改造。进一步强调清洁取暖方式不应该趋同化，方式选择应适用不同条件和地区情况。2018年河北省专门发布《严格禁止生态环境保护领域“一刀切”的指导意见》。然而，在政策制定和实施中一刀切问题仍然存在，对供热行业的健康发展及民生保障带来不利的影响，提高了供热成本，亟需改变。

二是政策制定中部门协同性不足，影响到政策落地和实施效果。供热涉及的管理部门较多，各自为政的问题突出，片面强调自身职能，对政策的系统性考虑不足，一些政策甚至存在着明显冲突，影响政策落实。例如，环保部门主要强调环保标准，推进供热清洁化，而对其他部门管理的热源供应保障考虑不足。一些地方为了确保环保达标，在气源等得不到保障的情况下，不允许烧煤取暖，影响居民温暖过冬。

三是供热的公益性与市场化界定模糊。2000年前后，我国开始酝酿供热体制改革，引入竞争机制，培育和规范城镇供热市场。经过十几年的探索和推进，我国供热领域的市场化仍显不足，供热原料基本市场化了，但热价由政府确定以确保每个居民温暖过冬。对供热企业而言，原料市场化和热价由政府控制，难免出现“入不敷出”的亏损局面，造成这一窘境的原因，是对供热公益性界定模糊、认知有偏差。

四是对煤炭在供热中作用的认识尚需进一步深化，过度强调去煤化。在我国能源禀赋和消费格局下，煤炭在供热热源中的作用不可忽视。我国日益严重的散煤利用污染，根源在于煤炭利用的环保措施不够。清洁取暖本质上并不意味去煤化，清洁利用煤炭也可以达到环保目标。我国清洁取暖政策已经重视了因地制宜，但在实施中一些地方依然存在过度去煤化倾向，追求煤改气、煤改电，对成本以及供应保障等问题考虑不足，没有收到居民幸福感和满意度提高的效果。

五是过分依赖财政补贴，公共财政压力巨大。当前，有采暖刚性需求的北方地区冬季清洁供热改造资金绝大多数依靠各级政府的财政补贴。由于思维和行为惯性，各地在“不计成本”地推进清洁供热工程建设；由于政策制定和实施对成本考虑不够，不仅使居民的采暖支出明显增加，也因为各地采用了财政补贴措施，对公共财政造成巨大压力。