产业报告2019丨融资篇：五、政府和社会资本合作（PPP）之PPP模式在清洁供热产业的具体应用

第六篇 融资篇

五、政府和社会资本合作（PPP）

3．PPP模式在清洁供热产业的具体应用

（1）推动清洁供热项目入库

加强对清洁能源PPP项目库的建设管理。兼顾国家发改委和财政部PPP项目库运行原则和相关文件精神，结合清洁能源实际建立统一的项目库，做好PPP项目库的储备、动态管理和监测。由于PPP项目落地难问题较为普遍，在建立项目库时，应当严控标准，严格筛选项目，优先选择收益较稳定、投资规模较大、长期合同明晰的项目入库。

佳木斯市热力公司自成立以来，在城市集中供热事业中发挥了重要作用。由于供热管网老化影响供热、人员繁冗工资拖欠、企业经营情况恶化等原因，2007年企业陷入濒临破产境地。当地政府决定采取对外引资方式来解决这个难题，最终与法国供热企业达尔凯公司达成协议，中外合作改制原国有供热企业，运作成为我国供热领域首个PPP项目。达尔凯（佳木斯）供热PPP项目的实施，一方面为当地政府减轻了财政压力，另一方面引进先进供热模式在节能减排上取得了巨大社会效益。企业通过技术改造、引进先进设备和专业管理方法使运营成本降低，取得了较好的经济效益。该项目实现了我国供热项目由传统投融资模式向PPP模式的转变，为未来我国供热项目PPP模式的发展提供了很好的借鉴。

（2）PPP项目专项债券

2017年4月25日，国家发改委发布《政府和社会资本合作（PPP)项目专项债券发行指引》。“PPP项目专项债券”由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等形式开展项目建设、运营的企业债券。专项债是企业债的延伸，由国家发改委提出，主要依托于项目自身的现金流进行发债的债券品种；对未来3个月内将开工的清洁供热项目及在建的清洁供热项目，可以选择发行项目收益债。与PPP资产证券化项目相比，项目收益债的一大优势在于发行时间较早，不必等到项目进入运营期2年，可以与PPP资产证券化形成时间互补。PPP专项债发行可满足清洁供热项目建设期的资金需求，畅通PPP项目进入通道。虽然现在市场上还没有供热领域PPP专项债券的应用，但未来该融资工具不失为清洁供热产业可行的融资方式之一。

（3）PPP资产证券化

供热属于刚性需求，项目盈利模式较为成熟，在计算收益和还款保障上，都有较为成熟可行的标准，持续稳定的现金流是资产证券化应用的基本保障。对产业园区清洁能源集中供热工程，可以很好地运用产证券化这一工具，以供热收费收益权为基础资产，通过PPP资产证券化，融得资金用于清洁供热工程运营。例如，2014年6月，迁安热力总公司完成首单热力供热收费权专项资产管理计划。迁安热力总公司负责迁安全市区供热工程建设、供热管理及锅炉安装、维修等全方位的热力业务。该项目发行总规模为12.5亿元，项目的基础资产来自未来近7年、平均每年约超过2亿元的热力收费及补贴费收入；华夏幸福固安工业园区新型城镇化PPP项目供热收费收益权资产支持专项计划，项目的基础资产为九通公用事业PPP项目于特定期间内在固安工业园区内提供供热服务所产生的供热收费收益权，获得国务院办公厅的通报表扬，并入选国家发改委PPP示范项目和财政部联合发布的第三批PPP示范项目后。

PPP项目以收益权为基础资产开展资产支持专项计划，大致运作流程为：首先，由券商或基金子公司等作为管理人设立资产支持专项计划，并作为销售机构向投资者发行资产支持证券募集资金；其次，管理人以募集资金向PPP项目公司购买基础资产（收益权资产），PPP项目公司负责收益权资产的后续管理；再次，基础资产产生的现金流将定期归集到PPP项目公司开立的资金归集账户，并定期划转到专项计划账户；最后，托管人按照管理人的划款指令进行本息分配，向投资者兑付产品本息。

（4）PPP产业基金

PPP产业基金属杠杆融资机制，通过一定资本金可以撬动更多资本介入，以结构化方式进行内部增信，主要方式是社会资本和金融机构作为优先级，政府作为劣后级。PPP产业基金的投资对象一般以拥有稳定现金流的经营性PPP项目为主，供热产业由于具有稳定收益的产业特点，很适合与PPP产业基金对接。

2017年9月25日，国家发改委印发《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》，其中指出要“探索多元化融资方式。大力发展绿色金融，在风险可控的前提下，加大对清洁供暖企业和项目的支持力度。支持通过企业债、低息贷款等方式解决清洁供暖项目融资问题。鼓励社会资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式参与清洁供暖项目投资建设运营，多渠道解决项目融资问题，降低融资成本。”这说明，政府进一步放开供暖市场准入，大力支持有实力、有信誉的民营企业进入清洁供暖领域，不断挖掘具有发展前景、经济性良好的新型清洁供暖技术。

2015年11月，山西省财政厅与北京首创集团、兴业银行共同发起设立山西省改善城市人居环境PPP投资引导基金，主要用于城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通等领域的PPP项目。该基金的规模包括山西省财政出资2亿元、北京首创集团出资2亿元、兴业银行出资12亿元，共计16亿元的母基金，以及由项目地财政出资发起，基金管理机构、社会资本以及银行出资构成的总规模128亿元的子基金。

我国第一个清洁能源集中供暖的PPP项目已经拉开帷幕。2017年，乌兰察布市集宁区政府与内蒙古亿嘉节能环保科技股份有限公司以PPP模式开展清洁供热的项目建设、运营等工作，项目建设采用国际先进的高压电极锅炉技术，项目建设内容包含普远热源厂电蓄热锅炉房、一号地电锅炉房、马莲渠电蓄热锅炉房等。